湖南省长沙市人民政府


长沙市城市建设用地实行五统一的规定

长沙市人民政府第46号


现发布《长沙市人民政府关于修改<长沙市城市建设用地实行五统一的规定>的决定》，自发布之日起施行。

市长　杜远明
一九九八年二月十七日市人

民政府决定对《长沙市城市建设用地实行五统一的规定》作如下修改：

一、第二十三条中"依法取得土地使用权的单位或个人1年内投入的开发资金不足地价25%，或未经原批准机关同意，连续2年征而未用的＂改为＂依法取得土地使用权的单位或个人未经原批准机关同意；连续2年征而未用的。"二、第三十条删去，第三十一条改为三十条，"并根据情节给予警告、处以每平方米5至10元的罚款直到无偿收回土地使用权"修改为"超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。"三、第三十二条改为第三十二条，删去"并按每平方米5到10元处以罚款"一段。

四、第三十三条改为第三十二条，"除责令交还土地外，并处以每平方米5至10元的罚款"改为"按非法占地论处。"五、第三十四条至第三十七条依次改为第三十三条至第三十六条。

本决定自发布之日起施行。

《长沙市城市建设用地实行五统一的规定》根据本决定作相应的修正并作必要的文字修改后，重新发布。

长沙市城市建设用地实行五统一的规定

（1994年5月11日长沙市人民政府发布　根据1998年2月17日《长沙市人民政府关于修改<长沙市城市建设用地实行五统一的规定>的决定》修正）

第一章　总　则第一条　加强城市建设用地管理，合理配置土地资源，保障土地利用总体规划和城市建设总体规划的实施，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等有关法律法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条　本规定适用于本市城市规划区内建设用地的管理。

本规定所称城市是指国家按行政建制设立的市、镇。

第三条　本规定所称"五统一"是指国家对城市建设用地实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。

第四条　市、县（市）土地行政管理部门在同级人民政府的领导下，实施城市建设地"五统一"工作。

市、县（市）城乡建设、计划、规划、财政、物价、房地产、公安等有关部门和市辖区、县（市）辖镇人民政府应接各自的职责，协同做好建设用地的"五统一"工作。

第二章　统一规划

第五条　市、县（市）土地行政管理部门应当会同有关部门按照科学布局、合理用地、保护耕地的原则制定土地利用总体规划，经同级人民政府审核后报上级人民政府批准实施。

第六条　市、县（市）规划行政管理部门应根据城市建设总体规划编制分区规划和详细规划。城市建设总体规划、分区规划和详细规划应当与土地利用总体规划相协调。

在城市规划区内土地利用应当符合城市规划。

第七条　任何单位和个人不得擅自变更土地利用总体规划和城市规划；确需变更的，必须按原批准程序审批。

第八条建设用地必须严格执行国家下达的建设用地年度计划，不得随意突破。"第三章　统一征用

第九条　市、县（市）人民政府根据城市建设需要，可以征用集体土地，转为国家所有。

第十条　城市建设所需集体土地由市、县（市）土地行政管理部门统一征用，其他单位和个人不得征用集体土地。

第十一条　征用集体土地由市、县（市）土地行政管理部门依法对被征地单位和个人统一组织安置、补偿。被征地单位和个人必须服从安置，在规定的期限内搬迁腾地，不得阻挠。

第十二条　市、县（市）人民政府根据经济建设和开发新区等需要，对5年内将要开发建设的土地可以实行预征。预征土地范围确定后，由市、县（市）人民政府土地行政管理部门通知有关部门暂停办理向预征土地范围内迁入村民户口、发放营业执照以及预征土地范围内的房屋新建、扩建等手续。因军人复转退、婚嫁等确需入户的，必须经市、县（市）人民政府批准后，方可办理。预征土地使用前，共管理体制不变，由原用地单位继续使用，不得撂荒。

土地预征的具体办法由市土地行政管理部门另行制定，报市人民政府批准后实施。

第四章　统一开发

第十三条　开发建设用地应坚持先规划后开发，先地下后地上，综合配套，合理利用，基础设施先行的原则。

第十四条　建设用地由市、县（市）土地行政管理部门统一组织开发。土地行政管理部门可以委托或招标承包给具有开发资质条件的房地产开发公司开发。

依法取得成片土地使用权的外商投资开发企业，应按与土地行政管理部门签订的土地使用权出让合同组织开发。

第十五条　实行委托或招标承包开发城"市建设用地的，受托方或承包方不得在开发企业之间进行转包或分包。

第十六条　市、县（市）土地行政管理部门对委托或承包的城市建设用地开发工程实行监理制度，受托方或承包方必须接受土地行政管理部门的监督检查。

第五章　统一出让

第十七条　城市建设用地应当按照所有权与使用权分离的原则，实行有偿、有限期出让制度，除国家规定可以使用划拔地的外，其他单位和个人都必须使用出让地。

第十八条　出让土地使用权统一由市、县（市）土地行政管理部门依法办理，其他单位和个人不得出让或变相出让土地使用权。

第十九条　依法受让土地使用权的单位或个人，未按土地使用权出让合同规定付清地价款、未领取土地使用权证以及未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发利用土地的，不得转让土地使用权。

第二十条　转让、出租、抵押或赠与行政划拨土地使用权的，必须依法办理出让手续，交纳出让金。

第二十一条　集体土地未经国家征用变为国有土地的，不得出让。

第六章　统一管理

第二十二条　需要使用土地的单位和个人。应凭规划行政管理部门核发的《建设用地规划许可证》向土地行政管理部门提出申请，经批准后发给《建设用地许可证》，法律、法规另有规定的，从其规定。

第二十三条，依法取得土地使用权的单位或个人未经原批准机关同意，连续2年征而未用的，由市、县（市）土地行政管理部门报同级人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证。对被收回土地使用权的单位和个人视其投资情况给予适当补偿。

第二十四条　单位和个人需要临时用地的，应当向市、县（市）土地行政管理部门提出申请，报同级人民政府批准。其他单位和个人不得擅自批准临时用地。

第二十五条　建设用地工程完工后一个月内，用地单位或个人必须向土地行政管理部门申请验收，由市、县（市）、区人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。

第七章　奖励与处罚

第二十六条　在实施建设用地"五统一"工作中有突出成绩的单位和个人，由市、县（市）人民政府给予表彰或奖励。

第二十七条　任何单位和个人未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上的新建建筑物和其他设施，还可以并处罚款；非法占用耕地的，每平方米罚款10元至15元；非法占用农村其它土地的，每平方米罚款5元至10元；非法占用城镇国有土地的，每平方米罚款5元至15元。超过批准用地数量占用土地的，多占的土地按非法占用土地处理。

受到限期拆除新建建筑物和其它设施的处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，土地行政管理部门有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。

第二十八条　无权批准征用、使用土地的单位或者个人，非法批准占用土地和越权批准占用土地的，其批准文件无效，对非法批准占用土地的单位按非法占用土地处以罚款，对直接责任人给予行政处分。

第二十九条　买卖或者以其它形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或没收在买卖或者以其它形式非法转让的土地上所建的建筑物和其它设施，并对当事人处以非法所得20%至50%的罚款，对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

第三十条　未按法律和土地使用权出让合同规定开发、利用土地的，应当予以纠正。超过出让合同约定的动工开发已期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。

第三十一条　擅自转包或分包建设用地开发任务的，发包方有权终止合同。

第三十二条　对土地使用权被收回，拒不交还土地的，按非法占地论处。

第三十三条　被处罚的当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到处罚决定书之日起15日内向作出处罚决定机关的上一级行政机关申请复议，也可直接向人民法院起诉。当事人对复议决定不服的，可在收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第三十四条　阻碍土地管理工作人员依法执行公务的，依照治安管理处罚条例约有关规定处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章　附　则

第三十五条　本规定由市人民政府法制局会同市国土管理局负责解释。

第三十六条　本规定自公布之日起施行。

浅论法官之公正

孙建平

我国首席大法官肖扬院长曾经说过, 公正是法院审判的生命所在。同样，公正更是人民法官的定位器，是法官追求的终极境界。法官依法独立行使审判权。其基本标准是：不仅要实现诉讼结果的公正，即事实认定正确，法律适用准确，实体处理得当，还要实现诉讼过程的公正，即审判公开，依法定程序进行审理，尊重和维护当事人的合法权益。法官力求通过自己的渊博学识、较深的社会素养、强烈的竟业精神和踏实的工作达到自己终极目标----司法公正。笔者试从分析如何提高法官的自身素质入手，阐述法官的定位和公正问题。
一、司法公正的含义
公正是司法的第一属性。没有公正，司法便失去存在的价值。现代意义的公正有两层含义：一是公平，二是正义。公平，要求法院在司法活动中不偏不倚，保持中立，保证诉讼各方平等地行使权利。正义，要求司法活动追求科学和真理，摒除邪恶与反动，实现文明。公正是人类活动的目标之一，是文明的要求与象征。法院之所以在社会上成为最受尊重的机关，就是因为它代表着公正。法院作为社会终极裁判者,也是社会公平和正义的最终维护者,是处理案件、解决纠纷的最后一道“防线”。公众需要公正、期待公正, 是法院审判工作的催动力之一, 否则公民或法人的纠纷完全可以自行了结,无需耗费人财到法院诉讼。公正还是一种信念, 是当事者内心对公平、正义的感受和判断, 要不为什么我们要公开审判,就是要让公众消除对审判“暗箱操作”可能导致不公正的疑虑, 尽管最后的裁判不一定达到了实际上的公平。《法官职业道德基本准则》就将“保障司法公正”摆在首要位置，可见司法公正的重要所在。
二、法官的自身素质是司法公正的核心因素
笔者认为，就目前的情况，法院在某些方面离司法公正还有一定的距离。法院要追求司法公正的形象，就必须保持中立无偏，而裁判者的自身素质是与司法的被动性密切关连的。法官这一主体因素为核心来加以思考并进行一些制度上的设计与调整。实际上，法官是实现司法改革的目的——司法公正这一过程中最活跃、最关键的因素。（一）、为人民服务必须在审判中体现出来，法官必须树立“审判就是服务”的理念。法官要注重观念的转变，树立一种服务的观念。这一提法可以说是丰富了司法的民主与文明的内涵，把实现司法的民主与文明，从一种理论高度归结到服务这种具体的模式上来。使司法的民主与文明由内在的、抽象的东西成为了一种机制的、具体的、可操作的事物，司法的民主与文明也就归结、转化为一种看得见、摸得着的行为，这就是司法机构公正、高效的服务。对于普通公众来说，法官的司法技能再高、法律水平再精、法律思想再深，他们或许无力评价。但是，他们最有资格以一个通达之人的心态评判法官的行为是否对人民、社会有好处，是否在更大程度上促进了权利实现，是否做到了公正适用法律。这种评价是最权威的。当然，如果一些法院落实服务理念的结果，使司法不再是独立、公平、权威的司法，或许“最满意的服务”会成为最凶的“法治杀手”。中国人民吃尽了法治不彰、司法不独立的苦头，而前些年出现的所谓“主动服务”、“保驾护航”、“法律咨询”、“寻找案源”、“参与中心工作”、“下乡收税费”等，又着实把法治的萌芽吓了一跳。当前，虽然上述问题减少了，但当地政府仍然把法院当作其一个职能部门，法院在完成本职工作的同时，还要完成政府分派的任务，如招商引资、参加某些工作组等，我们期待着尽快恢复法院的宪法地位，即一府两院。在一些人的心目中，“服务”仍然被理解为法院不独立、受制于人的代名词。 澳大利亚前任首席大法官布伦南爵士曾指出，法院不是“人民的法院”，而是“为人民的法院”。这一精辟阐述既体现了独立审判的工作方式，又揭示了法院工作的根本目的，也是对服务型法院理念的一个有力支持。 美国的“五好法院”都反映出了“法律为民众服务”这样的理念。（二）、法官的综合素质是维护司法公正的先决条件。譬如甲法官谈吐文明、举止得体,而乙法官出言不逊、衣着不整, 案件由甲法官办理,当事人一般觉得比由乙法官办理会更公正一些。笔者所在的法院院长就再三强调：开庭时，法官必须着法官袍，书记员必须着制服，佩带徽章；上班期间必须着法官服。这正体现出了法官作为法官角色这一特殊社会形象所具备的最基本素质，表现出了法官的较高涵养和浓厚的法院文化，这就是法官素质反映出来的表现公正。法官应是学识渊博、知识结构完整的,是精通法律的、有较高逻辑思维能力的,是有修养的、儒雅性的,是有强烈敬业精神的、有职业自豪感的一个特殊的社会精英群体,应是具有足以让不同场合的人肃然起敬的人格魅力的社会群体。但目前我国的法官队伍素质现状由于多方面的原因,不同地区、不同审级法院的法官素质都有差别,非正规法律院校毕业或没有经过比较系统、严格司法培训的法官占整体法官队伍的大多数。社会公众没有视法官为特殊群体,没有视法官为公正的化身。这种状况严重制约了法院许多方面改革的深入, 也成为法院许多改革难以取得实效的合理托辞。但是目前随着《法官法》的修改，晋升法官前必须通过国家司法考试这一职业准入的提高，上述现象已明显改善。同时也说明了法官的高素质化对司法公正的重要影响所在。
三、提高法官的威望与人格魅力是实现司法公正的重要途径，也是法官的定位所在。
　　一位学者曾经说过“中国法官的个性犹如中国法院判决书的书写模式一样----千篇一律，几乎没有什么特点可言。”因而中国法官的威望与人格魅力的作用并未得到充分的重视与体现。值得注意的是，现在法院评“办案能手”往往是看办案的数量，严重忽视上诉率问题。笔者认为，上诉率低的法官才是办案能手。因此建议将上诉率和案件质量作为衡量法官能力的重要判断依据。一般而言，上诉率低，说明当事人对法官的判词认可，服从法官的理据，因而不行使上诉权。依照笔者的经验，当事人之所以提起上诉，主要原因是一审法官的判词没有正确表达，或说理不透，或自相矛盾等等。而这一问题直接影响着法官的威望与人格魅力。衡量法官的学识和判决质量水平是提高法官的威望与人格魅力的重要所在。法官的人格魅力是法官内在道德涵养的综合体现，而法官的人格魅力对于公正审判的实现或某些制度的实施都具有十分重要的作用。日本学者谷口安平指出，由于“吸收了大陆传统自成一个专业系统的日本司法官在社会上享有很高的权威和威信，一般人对法官的职业道德与公正性抱有很强的信赖感。法官能够独立地执行其职务，很少受律师以及其他方面的影响。美国联邦系统的法官和德国的法官也是如此，这使他们有可能发挥‘管理型’的作用”。此外，在我国马锡武在诉讼制度史创造的“马锡武审判方式”之所以能取得成功并广为流传，与其本人公正廉洁的人格魅力是分不开的，当然那种审判方式是顺应当时的历史条件的。在今天，我们正在进行着更深层次的审判方式改革，并有着较好的审判环境，作为法官必须廉洁自律、清心寡欲、增强学识，审判公正，以提高自己的威望与人格魅力，进而提高法院裁判的公信力，以期达到法官心中的公正。
总之，法官增强自己的人格魅力与威望，提高自己的综合素质，通过自己的工作---公正、高效地审理好案件并赢得公众的信任和社会的肯定，才得以做到公平正义，即法律的公正所在，也是法官定位自己的人生终极目标—实现司法公正所在。


（作者单位 山东省垦利县人民法院）
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