辽宁省沈阳市人大常委会


沈阳市人民代表大会常务委员会制定地方性法规的规则
沈阳市人大常委会


(一九九四年一月二十日沈阳市第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过)

第一章 总则
第一条 为了加强地方性法规的制定工作，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，结合我市的实际情况，制定本规则。
第二条 本规则所称地方性法规，是指市人民代表大会常务委员会(以下简称常务委员会)制定的、经辽宁省人民代表大会常务委员会批准的、施行于本行政区域内的、具有普遍约束力的规范性文件。
第三条 地方性法规根据适用范围、对象、内容和性质的不同，可以采用条例、规定、办法、细则等名称。
第四条 制定地方性法规的原则：
(一)不得同宪法、法律、行政法规和辽宁省地方性法规相抵触；
(二)必须根据本市具体情况和实际需要；
(三)充分发扬民主，实现立法的科学化。
第五条 制定地方性法规的范围是：
(一)为保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的贯彻实施，需要作出具体规定的；
(二)国家尚未制定法律和行政法规，根据本市实际情况，对有关本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族等工作的重大事项，需要制定地方性法规的；
(三)涉及审判、检察工作，需要作出重要规定的；
(四)市人民代表大会交由常务委员会负责制定地方性法规的。
第六条 地方性法规的基本内容包括：立法依据、基本原则、适用范围、权利义务、法律责任、生效时间等。
第七条 制定地方性法规的程序为：编制制定地方性法规的计划；组织起草；提出制定地方性法规的议案；审议和通过；呈报批准；公布施行。

第二章 制定地方法规计划的编制
第八条 制定地方性法规应编制年度计划和五年规划。常务委员会立法的年度计划草案应在市人民代表大会会议后的第一次常务委员会会议前提出；五年的立法规划草案应在常务委员会换届后半年内提出。
第九条 制定地方性法规计划草案的编制，由常务委员会立法工作部门负责，根据收到的制定地方性法规的意见和建议，按照需要和可能，同有关部门共同研究后提出立法计划草案，经常务委员会主任会议审议同意，列入常务委员会工作计划，分别交有关部门组织实施。
第十条 编制的立法计划应严格执行，保证落实，在执行中需要调整的，须经常务委员会主任会议同意。

第三章 地方性法规草案的起草
第十一条 地方性法规草案的起草工作，应按下列情况进行：
(一)有关本市行政管理方面的地方性法规草案，由市人民政府组织起草；
(二)有关本市审判工作和检察工作方面的地方性法规草案，分别由市中级人民法院和市人民检察院组织起草；
(三)有关本市地方国家权力机关建设方面的地方性法规草案，由常务委员会的工作机构组织起草；
(四)专门委员会提出的重要立法项目，可由专门委员会组织起草，也可以委托他人起草。
(五)常务委员会或者常务委员会主任会议认为需要直接组织起草的，可责成常务委员会工作机构组织起草。
第十二条 起草地方性法规草案，应当进行调查研究和广泛听取多方面的意见。在市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院组织起草地方性法规草案过程中，常务委员会的工作机构按照分工与地方性法规起草部门联系，积极配合，了解和掌握情况。

第四章 地方性法规议案的提出
第十三条 市人民政府、常务委员会主任会议、市人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员五人以上联名、市中级人民法院、市人民检察院可以向常务委员会提出制定地方性法规的议案。
第十四条 市人民政府、市人民代表大会各专门委员会、市中级人民法院、市人民检察院提请的制定地方性法规的议案，须分别经市人民政府常务会议、市人民代表大会专门委员会会议、市中级人民法院审判委员会会议、市人民检察院检察委员会会议讨论通过。
第十五条 向常务委员会提出的制定地方性法规的议案，应由提出议案机关的负责人签署；依法联名提出的议案，应由提案人共同签署。
第十六条 制定地方性法规议案在交付常务委员会审议前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。

第五章 地方性法规草案的审议
第十七条 提请常务委员会审议的地方性法规议案，应于常务委员会会议审议前三十天，送交常务委员会立法工作部门，送交的材料包括：
(一)地方性法规草案；
(二)制定地方性法规草案的法律依据；
(三)制定地方性法规草案的说明。说明的主要内容是：制定该法规的目的、法律依据、必要性、起草过程以及需要说明的其它重要事项。
第十八条 市人民政府、市人民代表大会各专门委员会、市中级人民法院、市人民检察院提请常务委员会审议地方性法规草案，先由常务委员会有关工作机构组织有关部门和专家学者进行论证，然后向常务委员会主任会议作法规草案形成过程和对法规草案修改意见的报告，由常务委员
会主任会议讨论决定提请常务委员会会议审议。
常务委员会会议审议前，有关专门委员会应进行初审，提出初审报告和地方性法规草案修改稿，连同议案提请机关提出的地方性法规草案及其说明和地方性法规草案的法律依据，一并提请常务委员会会议审议。
第十九条 常务委员会工作机构受常务委员会主任会议委托组织起草的地方性法规草案，由常务委员会主任会议审议后决定提请常务委员会会议审议。
第二十条 常务委员会组成人员五人以上联名提请常务委员会审议的地方性法规议案，由常务委员会主任会议决定是否提请常务委员会会议审议、或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。
第二十一条 常务委员会会议审议地方性法规草案时，先由提请审议的机关负责人对地方性法规草案作说明，市人民代表大会有关专门委员会作审议结果的报告，然后进行审议。
第二十二条 提请审议的机关负责人以及主持起草法规草案的工作人员，在审议时应到会，听取审议意见，回答常务委员会组成人员提出的询问。
第二十三条 在常务委员会会议审议法规草案期间，常务委员会立法工作部门应根据常务委员会组成人员的审议意见，对法规草案进行修改，由主任会议向常务委员会作出修改说明，然后进行表决。
第二十四条 法规草案经常务委员会会议审议后，因尚需修改而没有交付表决或虽经表决没有通过的，由有关专门委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案修改稿和审议结果报告；或由常务委员会立法工作部门负责组织修改，经常务委员会主任会议审议后，
提出法规草案修改稿和审议结果报告，提请下一次或以后的常务委员会会议审议。再次审议时，有关的专门委员会或常务委员会主任会议向常务委员会会议作审议结果报告和修改说明。
第二十五条 法规草案经常务委员会会议审议后，如认为制定该项法规的条件尚不成熟，又急需对该法规草案规范的事项作必要的规范的，常务委员会可以作出相应的决议，交市人民政府先制定行政规章，待条件成熟时再制定地方性法规。
第二十六条 常务委员会会议认为，某项法规草案需由市人民代表大会制定的，应作出提请市人民代表大会审议的决定，提请市人民代表大会审议。

第六章 地方性法规的通过、报批和公布
第二十七条 常务委员会表决地方性法规草案，须经常务委员会组成人员过半数通过。
第二十八条 常务委员会制定的地方性法规，由常务委员会报请辽宁省人民代表大会常务委员会批准。
第二十九条 地方性法规经辽宁省人民代表大会常务委员会批准后，由常务委员会在《沈阳日报》全文予以公布。以常务委员会文件形式印发市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会各专门委员会和其他有关部门。

第七章 地方性法规的解释、修改和废止
第三十条 地方性法规的生效时间和解释权，由法规本身作出规定。
地方性法规需要制定实施细则的，被授权单位应在地方性法规生效后六个月内作出，并报常务委员会备案。
第三十一条 地方性法规需要修改或补充时，依据本规则制定地方性法规的程序办理。
第三十二条 地方法规的废止，依下列规定：
(一)地方性法规已规定了有效期限的，期限届满，即自行废止；
(二)新制定的法规取代原法规的，在新法规中规定原法规废止；
(三)地方性法规与新颁布的国家法律、行政法规和辽宁省地方性法规相抵触的，由有关议案权单位提出废止的议案，依据本规则制定地方性法规的程序办理。报请辽宁省人民代表大会常务委员会批准。

第八章 附则
第三十三条 本规则由常务委员会负责解释。
第三十四条 本规则自一九九四年一月二十日起施行。
《沈阳市人民代表大会常务委员会关于拟定地方性法规草案的暂行规定》同时废止。



1994年1月20日
　　行政首长出庭应诉，是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人出庭应诉的一项诉讼活动。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纷争而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的象征意义。特别是在妥善化解行政争议、维护社会稳定和谐成为当下行政审判重要使命的背景下，行政首长出庭应诉制度对于优化行政审判外部环境、满足民众行政纠纷实质性解决诉求有着更为重要的推动作用。

　　鉴于行政首长出庭应诉对于我国依法行政进程的重要意义，以及当前实践中行政首长不出庭带来的种种消极影响，现就行政首长出庭应诉的可行性及必要性做如下分析：

　　一、行政首长出庭应诉的可行性分析

　　（一）建立行政首长出庭应诉制度的法理考量。

　　《中华人民共和国宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”《中华人民共和国行行政诉讼法》第二十九条规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。法律虽然没有对行政首长必须亲自出庭应诉作出明确规定，但以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。从法理意义上说，宪法所确立的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础。

　　（二）建立行政首长出庭应诉制度的政策依据。

　　2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中强调指出，“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”。与此同时，不少地方党政机关和人大还出台了行政领导出庭应诉的制度，如《四川省人民政府全面推进依法行政工作二??八年度安排》、《深圳市人民政府法律顾问工作规则》、安徽省合肥市《关于试行行政首长出庭应诉制度的通知》以及辽宁省人民政府《关于加强法治政府建设的实施意见》（辽政发（2011）7号）等等，都对行政首长出庭应诉工作提出了原则要求和具体的规定。上述规定，为建立行政首长出庭应诉制度提供了政策依据。

　　（三）建立行政首长出庭应诉制度的实践基础。

　　近年来，随着行政机关法治意识的不断增强，全国各地不断涌现行政首长出庭应诉的试点地区，地方政府和行政部门领导出庭应诉的个案越来越多，为全面推行行政首长出庭应诉制度奠定了良好的实践基础。2004年江苏省海安县两任县长出庭应诉，206位行政机关负责人先后出庭应诉，连续五年行政机关负责人出庭应诉率100%。最高人民法院副院长江必新对海安的做法给予充分肯定，称其为“海安样本”，并要求推介落实。我省的沈阳、鞍山、朝阳等市也有不少行政负责人出庭应诉的案例。行政首长出庭应诉率和案件协调和解率同步大幅提升的现实，成为建立行政首长出庭应诉制度的实践基础。

　　二、行政首长出庭应诉的必要性分析

　　行政诉讼制度的改革和探索必须追求社会价值和法律价值，注重实践效果。当前行政首长出庭应诉制度的建立和实施便有着很好的社会效应及法律效应，对于消除冲突、构建和谐社会，引导社会走向法治，通过司法渠道解决社会矛盾，具有特别重要的现实意义。

　　从审判实践看，行政机关负责人作为行政机关的“一把手”、“掌权人”，出庭应诉有其必要性。

　　（一）有利于增强行政机关领导人的法律意识，提高依法行政水平。我国现行的行政首长负责制，决定了行政首长对本部门的依法行政工作负总责。“一把手”出庭应诉，要求行政机关负责人对本行政机关作出的具体行政行为在事实、法律和程序方面进行全面的掌握和考量。通过出庭应诉，可以促使其认真学习法律知识，深化依法行政意识，强化依法行政的责任感，从而进一步提高决策水平。

　　（二）有利于为行政机关工作人员树立执法典范，推动行政机关工作作风的改进。实践中，行政机关负责人出庭应诉时，通常本机关工作人员参加旁听的比例较高，对执法人员规范执法行为，促进执法公正，提高执法水平都会产生积极的影响。行政机关负责人在法庭上直面行政相对人，平等地据理力争，据法力辩，也能更直接、更有力地促动工作人员改进工作，进而加快本机关工作作风的好转。

　　（三）有利于化解官民矛盾，实现法律效果与社会效果的有机统一。行政机关负责人出庭应诉，体现了对行政相对人法律地位的尊重和对其合法权益的重视。在诉讼中，许多行政相对人觉得自己与行政机关“一把手”平起平坐，实现了诉讼地位的平等性，在心理上得到极大的满足，从而大大缓和了与行政机关的对立情绪，有利于行政纠纷的解决。另外，行政机关负责人亲自出庭，对行政相对人存有异议之处耐心解释，对机关本身存在问题之处虚心改正，真正地从源头上化解了官民矛盾，能更好地促进法律效果与社会效果有机统一。

　　（四）有利于法治政府形象的展示。以积极的态度出庭应诉，既是对群众和法律的尊重，也是法治政府良好形象的展示。行政首长作为被告出庭在社会上会造成震撼，产生一种效应， 表率作用明显。随着依法行政的推进，行政机关尊重法律、尊重公众的做法会越来越多地赢得民心。

　　（五）有利于提高群众的法治意识，营造良好的法治氛围。

　　“民告官却不见官”现象的存在，客观上给老百姓造成行政机关拒绝接受司法监督的印象，容易使行政相对人对司法公正失去信心，从而产生寻求上访等途径解决问题的想法。行政机关负责人积极主动地出庭应诉，不仅有利于诚信政府的打造，而且对群众也是一种法制文明的宣传，有助于全社会法治意识的提高，加快推进法治进程。

　　综上，无论从法理考量、政策层面的分析，还是比照其他省市实行行政首长出庭的成功做法，我认为，推行行政首长出庭应诉制度已成为建立法治政府、构建和谐社会的时代要求和历史必然。当然，在具体工作中，考虑到行政任务的繁杂以及行政效率的保障，应该用一种兼具合理性与现实性的操作方式，可以在不同行政层级之间设定不同的条件，来确定各级行政首长需出庭应诉的案件。而对于原告人数众多的共同诉讼案件，土地征收、房屋拆迁等涉及一个地区或一个领域广大群众切身利益的案件，以及涉及政府重大决策合法性案件等，尤其应当要求行政首长出庭应诉。