浅析我国土地储备机构性质的定位
???从法条角度分析

作者：黄胜
摘要：我国自1996年建立第一家土地储备机构以来，土地储备制度在各地纷纷得以建立和发展，但是，各地政府对土地储备机构的设置采用不同的组织方式，对其性质的认识也比较不统一，本文从较典型的几个地方政府规章的具体规定入手，通过法条分析各自的特征，总结出我国现行的土地储备机构的性质，然后分析这种性质的定位会导致的法律上问题，最后，总结将来国家正式确立土地储备制度时所应采取的对土地储备机构性质的定位。

关键词：土地储备 土地储备机构 土地收购 公共性 市场主体

一、现状的介绍???我国实践中的地方性法规和规章对土地机构的性质基本描述
土地收购储备制度（land banking）是政府通过合法方式预先获取土地，进行整理和持有，适时投放到市场，以实现调控土地市场需求，保障公共目标的实现和城市有序发展的目标。[1] 从1996年8月我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生以来，我国的土地储备机构已经达到现今的1600多家。[2] 特别是从1999年6月，国土资源部以内部通报的形式转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州和青岛两市开展土地储备的经验，极大地推动了各地建立土地储备制度的积极性。2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求有条件的地方政府试行土地收购储备制度。至今各个省市基本上都建立了自己的土地储备机构。由于上海、杭州和武汉三地的土地储备制度实行的较早并且也比较成熟，本文将根据１９９９年３月１０日杭州市人民政府令第１３７号发布，２０００年８月７修正的《杭州市土地储备实施办法》，（以下简称《杭州规定》）2002年.07.月10日实施的《武汉市土地储备管理办法》（以下简称《武汉规定》）和自2004年8月1日起施行的《上海市土地储备办法》（以下简称《上海规定》）中的相关规定来分析实践中的土地储备机构的性质。实践中土地储备机构的名称各不相同，例如，杭州市是土地储备中心，武汉市是土地整理储备供应中心，上海市是上海地产有限（集团）公司，厦门市是厦门土地开发总公司。[3]
（一）杭州土地储备机构的性质的基本定位。根据《杭州规定杭州市土地储备中心工作章程》（试行）[4] 第二条规定：“市土地储备中心是受市政府委托，在杭州市土地收购储备管理委员会的领导和监管下，代表政府实施土地收购、储备、出让前期准备工作的指定运作机构。”第三条规定：“市土地储备中心为相当正处级全民所有制非盈利性事业单位，具有独立的法人地位，隶属于杭州市土地管理局领导。”在后来的《杭州规定》第四条更加明确地规定：“杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。”由此可见，杭州市在给土地储备机构的性质定位于事业单位法人，既不同于机关法人，也不同于公司企业法人。杭州市土地储备中心是全拔款的事业单位，其职能是接受政府委托行使征用、征购、收购、回收土地等职权，并进行土地出让的前期准备等工作。
（二）武汉土地储备机构的性质基本定位。《武汉规定》第五条规定：“市人民政府设立市土地资产经营管理委员会，负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。市计划、经济、建设、财政、物价、规划、房产等部门应按照各自职责，做好土地储备的相关工作。” 第六条规定：“市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、?口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。”由此可见，武汉土地储备机构的性质是定位在政府的一个管理机构，其是在现有的房地产管理部门中设一个处级办公室，市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。
（三）上海土地储备机构的性质基本定位。《上海规定》第五条规定：“市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。”虽然在规定中没有提及上海地产集团，实践中的土地储备的运行是由上海地产集团和上海市土地储备中心来完成的。[5] 从地产集团的网站中可以得知：“两者是两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，地产集团是市政府土地储备运作载体。实际工作中，土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理，土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。储备地块在进行必要的基础性建设后，按照土地供应计划交付公开出让。”[6] 可见，上海市土地储备机构采取的是市场化运作的模式 ，但是同时又有市土地储备中心的参与，但是，可以说在土地储备上还是以政府的行政机关为主导的一种模式。
（四）小结。从表面上来看，前述三者的组织形式有的是采用事业单位法人，有的是属于行政机关下属的一个部门，而有的是采用公司企业法人的形式，但是，从本质上看，它们应该都是不以盈利为目的，而以控制土地，实现城市的总体规划为目的，代表政府进行土地的收购、储备、运营和管理，并与行政机关具有行政隶属性关系的一个职能操作组织形式。
二、尴尬的角色及其引起的法律问题
仅仅根据上述的基本规定不能完全认清土地储备机构的性质，必须根据其他的相关的规定和具体实践操作来分析。
（一）土地储备机构是否是一个行政主体。土地储备机构是否是一个行政主体直接关系到其能否以自己的名义实施职权并且承担相应的义务，更重要的是能否作为行政诉讼的一方当事人参加行政诉讼。在我国，行政主体包括行政机关和法律、行政法规明确授权的组织。目前，我国对土地储备制度的规定现在仅仅限于部门规章和地方性的法规、规章当中，法律和行政法规根本就没有关于土地储备制度的规定，土地储备机构没有得到授权而变成行政主体；同时，除了上海的操作之外，各地在设置土地储备机构时，并没有把其设立为一个独立的行政机关，往往是把其定位在事业单位法人，或者是行政机关的下属的一个机构。因此，根据实践中的情形来看，我国的土地储备机构并没有取得行政主体的地位，而是受各地政府委托的行使职权或者是以其所隶属的行政机关的名义实施职权。[7] 但从上海的实践来看，由于其土地储备制度秉承的理念是“政府主导，市场运作”，其土地储备中心是一个独立的行政机关，其目的更加便利于储备机构有充分的职权来主导土地储备的运作。因此，可以得出结论，我国的大多数土地储备机构不具有行政主体的资格，是不能以自己的名义行使行政职权和承担责任，其必须以被代理机关或者其所隶属的机关的名义行使行政行为，另外，在面临行政诉讼时是没有诉讼主体资格的。
（二）土地储备机构是否是一个市场主体。土地储备机构虽不具有行政主体的资格，但是那些有独立法人地位的储备机构是否就必然是一个市场主体呢？如果是一个独立的市场主体，则其可以自主经营，受到外界的干预会比较少。但是，观察我国实践中的土地储备机构，发现其受到如下限制，首先，从机构设置来看，以杭州为例，其定位是一个独立的事业单位法人，其是不以盈利为目的的，并且从机构的设置模式来看，其受土地收购储备委员会的监督和领导，[8] 其并不是一个完全独立的市场主体，第二，从供地模式来看，《上海规定》第十五条：“土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。”[9]《武汉规定》第四条：“土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，统一规划、统一储备整理、统一供应。”可见，土地储备机构是必须根据政府的供地计划来出让土地，其并不是完全按照市场的规则来进行的，公益性的定位使得其自主的交易权受到严格的控制。第三，从运作所需的启动资金来看，土地储备机构在设立之初其资金一般来自财政拨款；在成立之后，主要是通过的政府担保和土地使用权抵押向银行贷款，获取营运资金。例如，《杭州市土地储备中心工作章程（试行）》第六条 由市财政拨款2000万元人民币作为市土地储备中心的注册资金。上海地产有限公司集团注册资本为人民币42亿元，其中，?┳适谌ň??7亿元，国资经营公司出资4亿元，大盛资产出资1亿元，政府充当了投资者和贷款保证人的角色。[10]第四，从出让金的去向来看，土地出让之后，其中的大部分上缴国家，对土地储备机构的运营需求资金主要是预留。《上海规定》第十六条规定：“（资金管理）储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。或者由财政部门在核定后返还。”《杭州规定》第三十四条规定：“市土地储备中心的资本金由市财政拨款，土地储备中心运作后的增值资金也逐步充实资本金。”第三十六条规定：“储备土地经市土地管理部门出让后，土地出让金全额上缴财政。”可见，政府是土地出让金的管理者和收益人，土地储备机构并没有很大的自主权。
（三）从前面的分析来看，土地储备机构既不能简单划入行政主体的范畴，也不能简单划入市场主体的范畴，并且实践中的规定也没有对其进行明确的定位。性质定位的不明确使得在处理一系列的法律关系时出现了很多的法律问题，下文现逐一分析。
(1) 土地储备机构是否是储备土地的使用权人？根据《上海规定》第十二条：“（储备地块的权属证明）土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。”《杭州规定》第十二条：“……土地收购的一般程序：（八）权属变更。市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。（九）交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物；被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。”根据上述两者的规定，储备的土地在进行产权登记时，都登记在土地储备机构的名下，根据民法上登记的公信公示原则，土地储备机构得到了登记上所记载的土地的权利，然而，实际情形是，土地储备机构仅仅是代理者，其并没有与一般登记者所享有的权利一样，如果第三人因为信赖土地储备机构所享有的权利而与之交易，后来政府予以否定，第三人的救济的途径是怎么样的？是通过民事诉讼还是行政诉讼？民事诉讼中谁是诉讼主体？且法院如何判定谁来承担违约责任？
（2）土地储备的临时利用的问题。《杭州规定》第十九条：“（二）土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地预出让或招标、拍卖前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。”另外，根据《杭州规定》第三十五条：“土地储备中心的土地收购资金可以通过收购土地的抵押贷款筹措。”问题是土地储备机构不是土地的使用权人，其是没有权力去处分土地的，如果贷款不能偿还，银行能否强制取得土地的使用权是有疑问的，因为，目前来看，土地储备机构是政府的代理人，且收益归政府所有，土地储备机构仅有的注册资本是无法承担巨大的债务责任的。《上海规定》第十三条：“（储备地块的临时利用）经规划管理部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块。储备地块的临时利用不得影响市容环境，不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。市和区（县）土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。”如前所述，土地储备机构并不是真正的权利人，其获得处分权利的基础是政府的委托。权利的不明确使得土地产生的纠纷的解决的复杂性问题。
（3）在担保贷款方面，以武汉土地整理储备供应中心为例，当其向商业银行贷款时,一般先由财政部门或其他相关部门同银行协商,并向银行出具一个"承诺书",银行相信政府的信用,就为其办理贷款；我国《担保法》规定政府及以公益为目的的事业单位不能作为保证人。
(4)土地储备机构与政府之间是一种受托与委托的关系,受托人必须以委托人的名义从事受托行为,其法律后果也应当由委托人承担.其结果土地储备机构的独立法人资格实质上毫无法律意义.诸如土地储备机构与商业银行及其他金融机构间的贷款合同,土地公债的偿还,收购款的支付等,一旦发生土地储备机构违约,则违约责任的承担就会出现主体混乱的局面。从实践来看，土地储备机构的资金来源是地方财政的拨款，或者是由受让人支付前期的开发费用，其他收益全部上缴国家，实质上土地储备机构承担责任的能力是很有限的，这样对债权人的保护来看是很不合理的。
（5）诉讼主体问题 在代理制的机制下，如果发生了纠纷，是通过行政诉讼还是民事诉讼来解决？是以土地储备机构为被告还是以政府为被告？
三、对三地区土地储备制度性质定位的简要评价
通过上述的分析，杭州市的土地储备中心的性质是事业单位法人，其是受市政府的委托，代表市政府行使职权，可见，其扮演的是“代理人”的角色，这就大大地限制了其行政职权和市场上的自由裁量权，失去了其独立性，中介机构本应对政府一定限制的功能就消失了，导致的问题是“土地储备中心为最大限度地获取土地收益,确保土地的增值,实行‘不饱和’供地政策,始终对开发商进行所谓的‘饥饿’疗法。导致杭州的房价的飞涨,其房价一度高居全国第一。”[11] 武汉市土地整理储备供应中心是政府的一个工作部门，政府行政的非专业性必然导致低效率，行政的绝对指导性必然否定了市场性在土地储备中的作用和地位。同时，在中国目前的环境下，把土地储备机构设置在政府机关里是不利于保护交易对方当事人利益的，同时，也极有可能导致寻租行为的发生，基于对政府职权的一种牵制，设置一个第三方的主体是必要的。在上海市，土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理，土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。 [12] 这种设置吸收了政府主导型和市场主导型的优点，但是，这种设置容易导致混淆，且两者之间的职能是不可能很容易地区分，提高交易方当事人的交易成本，当出现纠纷时，纠纷的对方当事人的确定也是成问题的。
四、总结：土地储备机构性质的准确定位
通过上述的分析，可以得知，土地储备机构应当具有两个特性：行政职权性和市场性，职权性是为了保证公共利益的实现，而市场性则是为了提高交易主体的专业性，从而降低市场的交易成本，同时，市场性所要求的平等性对交易对方当事人的保护是很有利的。这两个特性就决定了土地储备机构既不能设在政府机关中，也不能是一个完全市场化操作的企业法人。国家将来在对土地储备机构性质定位时，必须改变过去的行政委托方式，由法律、行政法规明确授权：土地储备机构便有了行政主体的资格，即以自己名义独立行使职权与承担责任的能力；同时，也获得了民事主体的资格，即以自己的名义进行交易和承担责任；另外，土地储备机构也获得了诉讼主体的资格。[13] 这种授权本质上是对储备机构权力的授予和限制，划定其行使权力的范围，其好处就是，利用土地储备机构的独立性可以改变过去政府的绝对权力，可以对政府权力产生一定的牵制；同时，土地储备机构的专业性必然会提高交易的效率和减少交易的成本。因此，这种被授权的机构应当是不以盈利为目的的独立法人，法人的投资者只能是国家；并且该法人的行使职权和市场交易行为应受政府有关部门的严格监督，其应该按照政府的规划和计划来进行储备和交易。






注释：
[1] 杨遴杰《中国城市土地储备的功能与模式研究》P5 北京大学博士论文 2002
[2] 杨遴杰 陈祁晖 李刚 高永 陶晓龙　《我国土地储备机构发展状况分析 》 载于《经济地理》第四期 2005年7月
[3]2001年《厦门市国有土地储备实施办法》第三条规定“市人民政府授权厦门市土地开发总司作为政府国有土地储备的专门机构，行使储备土地的职能，并承担相应的具体工作。”
[4]其是杭州市土地收购储备管理委员会在1998年5月6日通过，是杭州是土地储备办法实行以前的规定，但是并没有失效。
[5]根据上海地产集团与上海市土地储备中心的网站介绍，上海地产集团成立于2002年，是一个企业法人；而根据《上海规定》第5条可知土地储备中心是一个上海市政府设立的行政机关。上海采用的是一种复合的形式来组织土地储备的运行。见http://www.shdcjt.com/main.asp
[6]见http://www.shdcjt.com/about/jtjj_zyrw.asp
[7]《杭州规定》第四条予以明确　杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。
[8]土地收购储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购、储备、出让政策。摘自 张凤和 《浅议城市土地集团制度中的难点与对策》，《中国房地产》2002年第9期，第15页
[9]上海规定第四条:“（管理部门）市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。”土地储备的供应计划是有比较严格的程序来决定的 例如第八条：“（储备计划）本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。市房地资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。”
[10]引自http://www.shdcjt.com/about/jtjj_zyrw.asp
[11]引自 赵艳华等:《土地收购储备机制中存在的问题及对策分析》， 载于《城市土地》，2005年第1期p47.
[12] 上海市在刚刚起步实施土地储备制度时，遵循的市场化的操作原则，由于政府加入的力量过于少，使得原来的操作并不成功；因此，在改革之后，引进了政府主导型模式，加强了土地储备机构在收购中的强制性和优先性。
[13] 在诉讼主体资格方面，遇到的问题将是交易对方当事人诉讼时必然会遇到行政诉讼和民事诉讼之间的选择，笔者认为，以行为中平等性与否来区分不同的案件就可以解决这个问题。

建设部办公厅


关于转发江苏省建设厅《关于进一步加强城建档案工作的通知》等三个文件的通知



建办档[2006]26号

各省、自治区建设厅，直辖市建委、规划委、规划局，新疆生产建设兵团建设局，各计划单列市建委、规划局：

　　现将江苏省建设厅《关于进一步加强城建档案工作的通知》（苏建档[2006]100号）、《江苏省城建档案事业"十一五"规划》（苏建档[2006]114号）、《2006年全省城建档案工作要点》（苏建档[2006]65号）转发你们，请借鉴参考。

中华人民共和国建设部办公厅
二○○六年四月十九日

关于进一步加强城建档案工作的通知
苏建档(2006)100号

各市建设局（委）、规划局、城管（市容）局、房产局、园林局、市政公用局、建工局：

　　 城建档案是城市建设的真实记录，是城市可持续发展的宝贵资源，是建设行政主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据。城建档案在进行社会管理、提供公共服务、保障城市生产生活秩序、维护城市安全、应对城市突发事件等工作中，发挥着重要作用。做好城建档案工作，对促进城市建设的健康发展，更好地为经济建设和城市建设服务有着十分重要的意义。近年来，我省城建档案工作发展迅速，城建档案管理体系已经形成，基础工作进一步加强，馆藏日益丰富，城建档案的开发利用取得了显著的经济效益和社会效益。但还存在着工作发展不平衡、依法行政力度不够、档案资源结构失衡、信息化建设步伐较慢、档案干部队伍整体素质有待提高等问题。为了进一步加强城建档案工作，促进城建档案事业健康发展，特作如下通知：

　　一、切实加强对城建档案工作的领导

　　各级建设行政管理部门要把城建档案事业的发展纳入建设事业的发展规划和年度计划，纳入各级建设行政部门的重要议事日程，列入工作职责范围，定期听取城建档案部门的情况汇报，及时研究和解决城建档案事业发展中的重大问题，在深化城建档案机构改革、强化城建档案机构管理职能、加快馆库建设、推进信息化进程、保持人员稳定等方面给予大力支持，为城建档案工作的健康发展发挥支持保障作用。

　 二、建立完善城建档案执法机制

　　各级建设行政管理部门要认真执行《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国城市规划法》、《城市建设档案管理规定》和《江苏省城建档案管理办法》等法律、法规、规章，并结合当地实际，根据新形势下城建档案工作的新特点，制定加强本地区城建档案工作的政策和措施。要完善城建档案行政执法机制，开展城建档案行政执法检查，加大执法力度，提高依法管档、依法行政的水平，建立依法收集、依法管理、依法提供利用的新机制，真正把城建档案事业纳入法制化轨道。

　　三、进一步加大建设工程档案的管理力度

　　建设工程档案是城建档案的重要组成部分，建设系统各行业行政主管部门要认真执行省建设厅下发的《关于认真贯彻建设部第90号令，切实加强工程档案管理工作的通知》［苏建档（2001）331号］和《关于在工程建设管理中，加强建设档案工作的通知》［苏建档（1999）218号］等文件精神，明确职责，加强协调，密切配合，采取有力措施，把城建档案工作纳入到建设行政管理各个环节中去，特别是在规划许可、施工许可、工程验收、工程备案及房地产权属登记等方面，确保城建档案完整、系统、准确、安全和及时地报送城建档案机构。凡工程档案不符合要求或没有城建档案机构接收证明的项目，不能参加市、省、部优质工程的评选。

　　四、着力抓好城市地下管线工程档案的收集和管理

　　城市地下管线档案是地下管线工程建设的真实记录，是建设数字城市的重要信息源。各级建设行政管理部门要积极主动地与有关部门沟通，采取有力措施，深入贯彻落实《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号），使《办法》的各项规定真正落到实处。要抓住贯彻落实《办法》的契机，加快制定本地的地下管线工程档案管理实施办法。要以新建地下管线工程档案的报送管理为重点，加强地下管线档案的接收和收集工作，开展地下管线档案信息的综合动态管理。

　　五、加快推进城建档案集中统一管理的进程

　　开发区及撤市（县）改区的城建档案是城建档案不可缺少的组成部分，各地要按照国家集中统一管理城建档案的基本原则，依法加强对开发区及撤市（县）改区的城建档案工作的监督、检查和指导。开发区及撤市（县）改区的城建档案机构，要加强对城建档案的形成、积累、整理、归档工作的指导，强化城建档案的收集、接收工作，并按国家有关规定，定期向所在地城建档案馆移交城建档案。

　　六、认真做好乡镇建设档案管理工作

　　围绕我省社会主义新农村建设的目标，采取多种形式，把城建档案工作作为服务“三农”的重要措施落到实处。配合社会主义新农村建设，切实做好小城镇建设档案的收集工作。加强业务督促、指导，及时做好撤并乡镇建设档案的接收工作，防止档案流失。

　　七、加快城建档案信息化建设步伐

　　认真贯彻实施《全国城建档案信息化建设规划与实施纲要》，推动城建档案信息化建设健康发展。各地要加强城建档案管理软件和计算机设备、网络网站等信息化基础设施建设。要以服务城市规划建设与管理、服务城市公共安全为中心，积极创建各种专题信息数据库，加快档案数字化建设。要规范电子文件归档，促进电子档案报送，有序推进纸质档案的数字化。今后，凡重点工程、参加市级以上优质工程评定的项目，必须同时报送电子档案。

　　八、扎实抓好城建档案基础业务建设

　　加强城建档案人员培训。根据城建档案事业发展的新趋势和档案干部队伍建设的新要求，组织开展城建档案工作人员的业务培训和继续教育，努力提高业务、专业技术和依法管理水平。

　　认真实施城建档案从业人员持证上岗制度。要搞好城建档案从业人员的上岗培训工作，建设单位、监理单位、施工单位的城建档案从业人员也应经过培训并取得《江苏省建设专业管理人员岗位合格证书》。

　　深入开展城建档案馆目标管理工作。没有升级的城建档案馆，要积极开展本馆的目标管理工作，制定目标，有计划、有步骤地组织实施，三年内完成达标任务。已升级的城建档案馆，要严格管理，不断提高城建档案工作管理水平。对达标已满五年的城建档案馆，要做好复查工作。

　　努力创新城建档案服务机制。加强城建档案信息的分析研究，拓宽服务领域，创新服务方式，提高服务水平，充分发挥城建档案的信息工具、工作参谋、管理助手的作用，多层次、全方位地为城市规划、建设及其管理工作提供及时、优质、高效的服务。 以上通知，请各地认真贯彻执行。

江苏省建设厅
二○○六年三月二十一日



关于印发《江苏省城建档案事业“十一五”规划》的通知
苏建档(2006)114号

各市建设局（建委），南京、徐州、连云港、镇江市规划局：

　　 现将《江苏省城建档案事业“十一五”规划》印发给你们，希望你们进一步加大对城建档案工作的领导和支持力度，积极帮助城建档案部门解决实际问题。各市城建档案部门要服从、服务于建设工作大局，开拓创新，扎实工作，为实现我省城建档案事业“十一五”规划而努力。

　　 附：《江苏省城建档案事业“十一五”规划》。

江苏省建设厅
二〇〇六年三月二十三日

江苏省城建档案事业“十一五”规划

　　城建档案是城市规划、建设及其管理的真实记录和重要依据，是与社会发展息息相关的重要信息资源，是城市可持续发展的重要条件。编制好全省城建档案事业“十一五”规划，为城建档案事业在新阶段的发展绘制出新的宏伟蓝图，是全体城建档案工作者的历史使命，关系到全省城建档案事业的未来和长远发展，意义重大。

　　一、“十五”期间全省城建档案事业回顾

　　“十五”期间，各级城建档案部门在各级建设行政主管部门领导下，在档案行政主管部门的指导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻《档案法》、《城市规划法》、《城市建设档案管理规定》、《江苏省城建档案管理办法》等法律、法规和规章，积极履行各项职能，与时俱进，创新工作，主动为城市建设和社会各界服务，全省城建档案事业得到了进一步发展，“十五”规划确定的主要目标已基本完成。

　　（一）法规建设进一步加强。2002年10月，省政府第83次常务会议审议通过了《江苏省城建档案管理办法》，扬州、镇江、盐城、宿迁等市人民政府相继颁发了“城建档案管理办法”， 为依法治档奠定了基础。省和各地建设行政管理部门开展了城建档案工作执法检查，查处了一些违法行为，增强了法制意识和依法治档的自觉性，提高了进馆档案的质量和数量，推动了城建档案工作的健康发展。法规宣传工作也取得了显著成效。

　　（二）资源建设成绩突出。“十五”期间，各地加大了收集工作的力度，进一步丰富了馆藏。据初步统计，全省城建档案馆藏总量达154万余卷，其中，13个省辖市城建档案馆馆藏档案109万余卷。档案门类较齐全，结构趋向合理。城市基础设施档案、重点工程档案、电子档案、声像档案在馆藏中的比例逐步扩大。南京奥体中心、南京国展中心等一批重点建设工程已接收进馆。在丰富馆藏的同时，各市城建档案馆加大了城建档案的科学管理力度，案卷的规范化、标准化水平有了明显提高。

　　（三）保管条件有了较大改善。目前，全省76个市、县、区城建档案馆（室）建筑总面积由2000年时的3.4万平方米增加到4.6万平方米，大大地改善了档案馆保管条件。“十五”期间，各地财政投入档案馆馆库建设的专项经费达到1581万余元。常州、无锡、镇江等市即将兴建新馆。

　　（四）开发利用、编研工作取得新成果。“十五”期间，各市城建档案馆积极探索城建档案利用工作的新方法、新思路，采取各种措施，通过多种渠道，积极主动为社会提供服务。初步统计，“十五”期间，13个省辖市城建档案馆共接待查档5.2万多人次，提供利用各类档案资料8.7万卷次，利用城建档案为国家挽回直接经济损失达8600万余元。城建档案在城市规划、城市建设、城市维护和管理、行政决策、投资调研、处理民事纠纷、住房制度改革等诸项工作中发挥了重要作用。“十五”期间，13个省辖市城建档案馆完成编研成果156项，计1508万字。大多数市城建档案馆完成了《城建档案馆指南》、《城市简介》、《城市建设大事记》、《重点工程简介》、《基础数字汇编》、《利用效益汇编》等基础性编研成果。

　　（五）信息化建设迈出新步伐。目前，全省城建档案馆、室拥有计算机213台，多数城建档案馆实现了应用计算机辅助管理，完成馆藏档案案卷级目录输录工作。电子计算机不仅应用于档案的检索和利用，还逐步应用到档案的收集、整理、保管、统计等方面。南京、无锡、苏州、镇江、盐城等市城建档案馆，建立了独立的城建档案信息网站，为档案利用开辟了新的途径。城建档案馆计算机管理软件开发推广取得了进展。多数市城建档案馆研制、开发或应用了“城建档案馆管理信息系统”，无锡馆还开发了“多媒体数字城建档案管理系统和基于数字化地形图的城建档案智能查询系统”的软件，取得了较好的效果。

　　（六）声像档案工作取得新进展。各市城建档案馆紧紧围绕旧城改造、工程建设、城市建设重大活动等方面，全方位地积极开展工作，声像档案资料由单纯积累向专题编辑制作发展，建设档案声像技术水平明显提高。据初步统计，“十五”期间，13个省辖市城建档案馆共拍摄录像带1176盒 ，制作专题电视片263部。不少反映城乡建设发展历程和建设成就的专题片在省、市电视台播放，受到了社会各界的好评。

　　（七）目标管理工作成效明显。“十五”期间，全省有23个市、县、区城建档案馆（室）达到了国家和省级标准。其中国家一级馆8个，国家二级馆1个，省特级馆3个，省一级馆11个。南通、连云港两市及其所辖县（市）城建档案馆全部达标，苏州及其所辖县（市）有5个城建档案馆达国家一级标准。城建档案馆目标管理工作在全国处于领先地位。

　　（八）理论研究水平有了新的提高。随着城建档案工作的深入开展，城建档案学术研究活动日趋活跃。“十五”期间，先后召开了12次全省性的学术交流会，全省城建档案工作者和广大会员围绕城建档案法规建设、建设工程档案的收集、城建档案管理现代化等课题进行探讨，共撰写学术论文350余篇。有60余篇学术论文在省级以上刊物上发表。为调动城建档案工作者学术研究的积极性，省建设档案研究会组织开展了城建档案优秀论文评选活动，共评出获奖论文112篇。南通、盐城、常州、苏州等市城建档案学会（协会）坚持学术研究与城建档案工作相结合，卓有成效地开展了专业性、群众性、广泛性于一体的学术活动，取得了一批颇有影响的学术成果。

　　“十五”期间是我省城建档案事业发展的重要时期，为进一步繁荣和发展全省城建档案事业打下了坚实的基础，但是还存在一些问题，主要是：城建档案工作发展不平衡，城建档案依法行政力度不够，城建档案资源结构失衡，地下管线档案资料的收集、管理和开发利用进展缓慢，信息化建设步伐较慢，服务机制亟待创新，服务水平还不适应新的形势和任务，编研开发力度不大，城建档案干部队伍的整体素质还有待进一步提高等。对此，我们要有清醒的认识，在实践中采取有效措施，在今后的工作中切实加以解决。

　　二、“十一五”规划的指导思想、总体思路、总体目标

　　（一） 指导思想

　　坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六届五中全会精神，全面落实科学发展观，紧密结合城市化进程和城市现代化的发展机遇，充分利用和发挥城建档案的资源优势，以改革创新为动力，以提供城建档案优质服务为出发点，以信息资源建设为核心，以信息化建设为重点，以法规体系建设为保障，以城建档案人才队伍建设为基础，全面推动城建档案事业的创新和发展。

　　（二）总体思路

　　加强法制建设，完善城建档案的法规体系，积极推行依法行政和严格执法的管理机制建设，做到有法可依、执法必严、违法必究。加强基础工作，加快馆库功能建设，创新体制、机制，推进城建档案事业全面发展。

　　（三）总体目标

　　各级政府对城建档案事业的投入力度明显加大；各级城建档案馆（室）设施完备、功能完善、技术先进、馆藏丰富、利用活跃；各类城建档案馆收集齐全、整理规范、利用便捷、移交及时；运用现代信息技术开发利用城建档案信息资源，建设规范化的城建档案信息资源库群，建立电子文件中心和数字档案馆；依法行政能力进一步增强；实现传统城建档案管理模式向现代化管理模式的转变，逐步适应信息时代对城建档案工作的要求，进一步推动城建档案事业和社会政治、经济、文化等各项事业同步发展。

　　三、主要任务

　　（一）城建档案法制建设

　　1、建立健全全省、市城建档案管理法规体系。认真贯彻实施《中华人民共和国档案法》、《工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》（建设部令第90号）、《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号）和《江苏省城建档案管理办法》等法律、法规、规章。制定《江苏省城市地下管线工程档案管理实施办法》，着力推进城市地下管线工程档案工作。各市要进一步制订完善城建档案管理规章制度。

　　2、加大城建档案行政执法检查力度。加强城建档案执法队伍建设，强化执法监督，提高执法水平和执法能力，开展城建档案执法大检查，增强全社会的档案意识和档案法制观念，努力提高依法管档、依法行政的水平。

　　（二）城建档案馆建设

　　1、加强档案馆功能建设。充分发挥城建档案馆收集、保管、利用档案资料的基本功能和保存人类文化遗产、维护城市历史真实面貌、资政襄政、繁荣科研、发展经济等社会功能，充分体现社会公共服务的职能，做到服务创新、机制创新、科技创新，把城建档案馆真正建成保管城市重要建设档案、提供城市建设信息和城市历史信息的信息服务中心。

　　2、加强体制机构建设。进一步健全机构，完善城建档案管理体系。（1）设市城市及县城全部建立城建档案馆。（2）城建档案馆、室人员数量应达到如下标准：特大城市30至50人，大城市20至30人，中等城市10至20人，小城市和县5至10人。（3）建立灵活有效的激励机制，加强内部管理，强化制度建设，充分调动职工的积极性。

　　3、加强档案资源建设。大力开展城建档案的接收、收集和征集工作，进一步丰富和优化馆藏，拓展馆藏门类，改善馆藏结构。加大重点工程档案、城市基础设施档案、城市地下管线工程档案、建设系统各专业管理部门业务管理和业务技术档案的收集力度，提高数字（电子）档案、声像档案、模型等的比重。配合社会主义新农村建设，加强小城镇建设档案的收集工作。到“十一五”末，全省城建档案馆馆藏档案总量达到210万卷。其中，特大城市12万卷，大城市9万卷，中等城市7万卷，小城市3万卷。

　　4、加强馆库基础设施建设。各市、县城建档案馆库建设特别是苏北地区馆库要有较大改善。建成符合《档案馆建筑设计规范（试行）》要求的、满足管理设施现代化发展需要的档案馆库。市级城建档案馆符合《档案馆建筑设计规范》的馆舍达80%，县级城建档案馆符合《档案馆建筑设计规范》的馆舍达60%。馆库面积：特大城市达到5000平方米以上，大城市达到3000平方米以上，中等城市达到2000平方米以上，小城市达到1000平方米以上（其中县城达到500平方米以上）。城建档案馆要增添电子计算机、光盘刻录设备、空调、去湿机、防火、防盗报警等现代化设备。 5、扎实推进城建档案馆目标管理工作。进一步完善《城建档案馆目标管理考评内容和评分标准》。“十一五”期间，全省城建档案馆全部达到国家级或省级城建档案馆标准。对达标满5年的城建档案馆开展复查工作。

　　（三）城建档案信息化建设

　　1、加强档案数字化建设。市级馆和80%县级馆（室）完成馆藏档案目录数据库建设，实现馆藏档案检索计算机化，提高查阅利用的效率效益。

　　2、加强档案网络管理。全省各省辖市城建档案馆全部建成局域网，城建档案馆（室）全部实现档案管理计算机化。建成一批以全文和多媒体为主体的、比较齐全的城建档案基本信息数据库和专业信息数据库，进行全方位、多层次、技术先进的城建档案信息化管理，实现资源共享。逐步建立城建、房产、公用事业等档案目录数据库的网络链接，在目录查询上实现资源的互通和共享。

　　3、加强档案网站建设。建成一些向社会公布城建档案信息、具有广泛社会影响、体现城建档案专业特色的网站（页）。充分利用网站（页），宣传城建档案工作，传递信息，公布资料，交流经验。

　　4、加强电子档案管理。及时接收保存现行电子文件和电子档案，实施文档一体化管理，制定电子文件归档和电子档案管理规范，并加强监督和指导，保证电子档案的真实、完整和有效。

　　5、加强声像档案管理。加大经费投入，购置声像设备，对重点工程建设和城市重大活动等进行跟踪拍摄，紧扣城市中心工作，编辑专题片、画册等。

　　6、建成1-3个数字城建档案馆示范馆。

　　7、筹划建设全省城建档案信息（目录）中心和地区中心、城建档案信息备份中心，开展省际、馆际间异地数据备份。

　　（四）城建档案安全保管与保护

　　加强馆藏档案的保护工作，抓紧对馆藏濒危重点档案的抢救，对馆藏永久档案实行分级管理，开展珍贵城建档案调查，建立珍贵城建档案名录，制定保护、抢救计划，切实保护国家档案资源。加大检查力度，确保各级档案馆（室）具备安全保管条件。加强档案信息网络系统的管理，保障操作、接入安全和应用服务安全。积极探索电子档案保管利用方式，建立完备的档案信息数据备份和灾难恢复机制。

　　（五）城建档案信息利用与社会服务

　　及时公布城建档案目录，简化利用手续，加强社会利用城建档案的需求预测和研究工作，提高档案利用率，积极主动为城市建设和社会发展服务。丰富利用形式，扩展服务范围，进一步提高服务水平。合理开发档案信息资源，创新档案服务机制，加强档案网站建设，不断健全栏目，加大信息量，完善咨询服务功能，重点做好网上档案查询，最大限度地满足各方面利用城建档案信息的需求。开展深层次城建档案编研工作，编辑高质量的城建档案参考资料、专题目录和文件汇编，适应社会需求。“十一五”期间，全省完成具有较高质量的编研成果20项以上，并组织编研成果专项评奖活动。

　　（六）城建档案标准化建设

　　认真贯彻建设部颁发的《城乡建设档案业务管理规范》，着力推进城建档案管理规范化和标准化工作。制订《江苏省城建档案工作业务规范》、《江苏省城建档案资料信息目录中心细则》，修订城建档案保管期限表、城建档案密级划分表。

　　（七）城建档案队伍建设

　　1、加大教育培训工作力度。开展多层次、多门类的档案教育培训，省建设厅举办2-3期城建档案业务知识培训班，举办4-6期档案业务、现代化管理等专题研讨班。开展城建从业人员岗位培训工作。各市根据实际情况，采取多种渠道、多种形式，举办各种类型的培训班，建立一支开拓进取、知识和专业结构合理、既懂业务又懂现代化技术的干部队伍。

　　2、加强人才培养。到“十一五”末，全省城建档案馆具备高级职称任职资格达到60人，其中，特大城市达到5人以上，大城市达到4人以上，中等城市达到2人以上。具有中级职称的人数占总数的50%，工程技术人员占30%。

　　3、开展业务交流和专题学术研讨，做好论文评选工作，定期开展多种形式的专业岗位业务观摩等活动。

　　4、开展科技讲座、业务讲座，介绍相关科技动态和应用情况，介绍先进管理方法和手段，提高领导和业务人员的管理水平。

　　四、 实施“十一五”规划的主要措施

　　1、各级建设行政管理部门要切实加强对城建档案工作的领导，把城建档案事业的发展纳入城市建设发展规划，加大对城建档案事业的投入，保障城建档案机构、人员编制和经费适应城建档案事业发展的需要。研究、制定鼓励、扶持城建档案馆事业发展的各项政策。主动接受档案行政管理部门的监督和指导，积极争取档案行政管理部门的支持。

　　2、开展多渠道、多形式的宣传工作，提高全社会的城建档案意识，争取各级领导和全社会对城建档案工作的重视和支持。

　　3、积极、稳妥推进城建档案馆内部管理机制的改革，加强内部管理，引入竞争机制，充分调动职工的积极性，推动城建档案社会公益性事业的健康发展。

　　4、各地建设行政管理部门制订本地的《城建档案事业“十一五”发展规划》，制订出切实可行的措施，定期或分阶段实施。



关于印发《2005年全省城建档案工作要点》的通知
苏建档(2006)65号

各省辖市建设局，南京、徐州、连云港、镇江市规划局： 现将《2006年全省城建档案工作要点》印发给你们，请结合实际情况认真贯彻执行。

　　附：《2006年全省城建档案工作要点》。

江苏省建设厅
二〇〇六年二月二十三日

2006年全省城建档案工作要点

　　2006年全省城建档案工作总的思路是：以“三个代表”重要思想为指导， 紧紧围绕城市化和城市现代化战略，认真贯彻《江苏省城建档案管理办法》等法规、规章，切实加强业务建设、队伍建设和法制建设，以《江苏省城建档案事业“十一五”规划》为目标，狠抓城建档案各项基础工作，全面提高城建档案工作管理整体水平，积极探索新形势下城建档案工作发展的新途径、新举措，扎实工作，全面推动城建档案事业的健康发展。

　　2006年，全省城建档案部门重点抓好以下几项工作：

　　一、认真贯彻实施《建设工程质量管理条例》、《江苏省城建档案管理办法》等法规、规章，加强法规建设，提高以法治档的水平。进行一次全省城建档案工作执法检查，重点检查工程建设档案的编制和报送、城建档案的安全、城建档案的移交以及城建档案违法行为等努力提高以法管档、依法行政的水平。认真贯彻《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号），着力推进城市地下管线工程档案管理工作。针对城乡建设出现的新情况、新问题，出台相关文件，进一步加强建设工程档案管理工作，强化开发区和村镇建设档案管理工作。

　　二、加强业务建设，提高城建档案规范化、现代化管理水平。加大城市基础设施和重点工程的业务指导力度，严把城建档案质量关。做好城建档案的收集、接收工作，不断丰富、优化馆藏。研究制订《江苏省城建声像档案管理细则》，促进声像档案的规范化管理。采用现代化管理软件，对城建档案信息实行计算机管理，加快城建档案现代化管理步伐，用现代化管理手段管理和开发档案信息资源。

　　三、扎实开展城建档案馆目标管理考评工作，全面提高城建档案工作的整体水平。进一步完善《城建档案馆目标管理考评内容和评分标准》。召开全省城建档案馆目标管理工作现场会，表彰先进，总结经验。对达标满5年的城建档案馆开展复查工作。

　　四、开展专题调查研究，组织业务研讨。就城建档案利用收费标准、地下管线档案接收、管理等问题开展调查研究，制订工作方案。进行城建档案编研和声像档案工作业务研讨。

　　五、努力拓宽服务领域，积极开发档案信息资源。紧紧围绕经济建设和城市建设的中心工作，切实做好城建档案信息资源的开发利用工作，及时公布城建档案目录，简化利用手续，加强档案的需求预测和研究工作，运用新技术、新手段和新方法开发利用城建档案，提高档案利用率，积极主动为城市建设和社会发展服务。开展深层次城建档案编研工作，编辑高质量的档案参考资料、专题目录和文件汇编，适应城市建设发展的需要。

　　六、加强人才的培训和培养，提高档案工作人员的业务水平。编写全省城建档案人员岗位培训教材，加强城建档案（工程档案）人员岗位培训，继续做好城建档案馆工作人员的培训。组织形式多样的业务竞赛。

　　七、编制《江苏省城建档案事业“十一五”发展规划》，确定“十一五”期间全省城建档案事业发展的指导思想和奋斗目标、主要任务以及措施。各市结合本地实际，编制本市的《城建档案事业“十一五”发展规划》。

　　八、加大城建档案工作宣传力度，扩大城建档案工作的知名度和影响力，增强全社会的城建档案意识，为城建档案事业的发展营造良好的外部环境。编辑《城建档案简报》，及时掌握全省城建档案工作动态情况。

　　九、做好省建设档案研究会工作，促进城建档案理论研究水平的提高。组织开展城建档案学术理论研究和交流活动，召开省建设档案研究会第六届会员代表大会暨2006年年会。