正当程序的适用及其宪政意义

王胜宇


　　一、正当程序的适用
　　在国内外学者以及美国法院的司法实践中，通常按照保障方式的不同，将正当程序分为程序性正当程序和实质性正当程序。程序性正当程序，也就是正当程序最初的涵义，根据《布莱克法律词典》的解释，它的含义是：任何其权益受到判决结果影响的当事人，都享有被告知和陈述自己意见并获得庭审的权利，即专注于政府政策执行的程序和方法，保证政府施加管制或惩罚的过程的公正性。
　　而实质性正当程序，依据大法官菲尔德的观点，指的就是每个美国公民享有的权利中，包含一项受实质性正当程序保护的权利，即在对这项权利进行法律程序的规范和限制时，除非对所有人都一样，这项权利将不受到任何限制。也就是说，实质性正当法律程序是对联邦和州政府部门立法权的一项宪法限制，即“对行使政府权力做什么加以限制”，“同法律的内容有关”，主要限制立法部门。它是指一项“不合理”的法律，即使是恰当地通过了，恰当地实施了，仍是违宪。它要求任何一项涉及剥夺公民生命、自由或财产的法律不能是不合理的、任意的或反复无常的，而应符合公平、正义、理性等基本理念。
　　无论是程序性正当程序还是实质性正当程序，在具体适用时都有一定的基本要求。前面已经探讨过，最初的正当法律程序也就是程序性正当法律程序起源于自然法中的自然公正原则。自然公正有两个基本要求：一是任何人不得与自己有关的诉讼案件中担任法官；二是法官在制作裁判书时应当听取双方当事人的意见，并给予所有与案件有关的利害关系人以充分陈述的机会。那么，程序性正当程序在早期自然也就遵循这两个基本要求。然而，1932年英国大臣权力委员会又提出两项新的自然公正原则：第一，无论处理争议的程序是司法性质的还是非司法性质的，争议各方都有权了解作出裁决的理由；第二，如果对负责调查的官员所提出的报告草案提出了公众质询，那么争议各方有权得到该报告的副本。在这之后美国的戈尔丁又提出了正当程序应具备的三大方面九项原则，即第一，中立性。包括(1)与自身有关的人不应该是法官；(2)结果中不应含有纠纷解决者的个人利益；(3)纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见。第二，劝导性。包括：(4)对各方当事人的诉讼都应给予公平的注意；(5)纠纷解决者应听取双方的论据和论证；(6)纠纷解决者应只在另一方在场的情况下提取一方的意见；(7)各方当事人都应得到公平机会来对另一方提出论据和证据作出反响。第三，解决。(8)解决的诸项条件应以理性推演为根据；(9)推理应论及所提出的论据和证据。而在日本的谷口安平则认为程序公正的基本因素有：参与、可信、尊重和中立等等。
那么，根据这些正当程序的基本要求，正当程序对公民财产权利和其他基本权利的保障则体现在各个不同的法律领域：
　　1.在刑事程序上的适用。 美国的刑事诉讼制度中，为确保被告人免受警察不当行为的侵害，免受检察官滥用权力行为的侵害，确保审判程序的公正性，并在此基础上解决被告人与国家之间发生的争议和冲突，美国法院采取了对抗制的形式。然而，在现代刑事诉讼中，作为国家和社会利益的代表的检察官与被告人在地位和对抗能力上是很难达到平等的，所以，正当法律程序就成为了刑事诉讼中维护被告人尊严、隐私、自由不受无理侵犯以及确保控辩双方在诉讼地位和对抗能力上平等的重要手段。
　　对此，许多美国学者都将宪法前十条修正案所包含的程序内容视为正当程序的法律要求，它可以包括保证被告人程序权利的一切规定：诸如人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利；由犯罪行为发生地的公正陪审团予以迅速和公开审理的权利；不得因同一犯罪行为而受两次生命或身体危险的权利；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪的权利；获得律师帮助为其辩护的权利；被告知控告性质和理由的权利；以强制手段取得于被告人有利证据的权利；与对方证人对质的权利；不得被课以过多保释金和过重罚金的权利；不得被施以残酷和非常刑罚的权利等。
　　此外，非法逮捕，刑法条文的意义含糊不明、控告的罪名不明确、剥夺被告答辩自卫的机会，也被认为违反正当法律程序。
　　在具体适用的情况中，审判前阶段、审判阶段以及审判后阶段的执行阶段被告人都享有不同程度的正当程序的保障。
　　总之，在美国长期的司法活动中，正当法律程序对于保障被告人的基本人权和维护刑事诉讼程序的公正性起到了重要的作用，同时也体现了美国刑事诉讼中对抗式的重要特色。
　　2.在行政程序上的适用。 在美国宪法修正案的正当程序原则要求在行政立法时，应明确规定非法或被禁止的行为，同时必须符合宪法的要求。但大部分场合行政机关将自己的规则和规章作为审查其行政职能的标准，因此，正当法律程序对行政机构行动的司法审查则成为必不可少的环节。
　　首先，行政程序中的听证制度就是一项很好的保障。美国的《行政程序法》第四节就规定，制定规则的听取意见必须公布，以便有利害关系的当事人有参加机会。这是因为，行政机构的行政职能主要是针对个人制定规则并将其适用，而当行政机关行使职能涉及到个人权利的影响时，正当程序就要提供必要的保护。行政程序中的听证制度，就是正当程序保护公民个人权利的体现。而且，宪法要求的听证是指公平的听证，在至少是当前一般水平公正的法庭之前举行。不仅必须有提供证据的机会，而且要知道反对方的主张和会见他们。但值得注意的是，第五条修正案不要求在每个可能的政府侵害个人利益的案件中都有一个审判式的听证。对于听证的形式，法院在不同的判例中又不同的解释。
　　其次，正当程度在对行政机构裁决的事实方面的审查时，也采用了较低的证明标准。这种证明标准既低于刑事诉讼的“排除一切合理怀疑” 标准，也低于民事诉讼中所要求的“优势证据”证明标准。该标准要求当事人提出的证据资料必须使法官或陪审团确信其存在或成立的可能性大于不成立或不存在的可能性，也即信其有的可能性大于信其无的可能性。这一较低的审查标准对于保护公民的个人权利给予了很大的范围和空间。
　　最后，正当程序对行政程序的审查也是有一定限度的。就军事法院和军事委员会的程序受正当程序审查的限度问题就存在分歧。但最高法院还是更倾向于对军事事项作有限审查，在涉及军事法庭或者战时法院是否对每一个申请人的主张都做了公平的考虑时，认为属于军事法院司法权之内的行为是不可审查的。
　　3.在民事程序上的适用。正当程序权利的保障体现于民事程序中，也是民事诉讼制度的基本要求。其主要体现如下：　
　　①陪审团制度 美国宪法第七条修正案规定：“普通法方面的诉讼，其争讼的价值超过20美元者，有享受陪审团审判的权利。凡经陪审团审理的事实，除非依照普通法的规定，不得在合众国的任何法院再加审理。”这一规定是联邦民事诉讼中陪审团参加庭审的最直接的宪法依据。联邦民事诉讼规则据此规定：“美国宪法第七条修正案赋子当事人的陪审团审判的权利或美国其他制定法赋予当事人的陪审团审判的权利神圣不可侵犯。”
　　根据第七条修正案的规定，民事诉讼中适用陪审团审判的范围必须是依照普通法的诉讼请求。宪法的这一规定表明，陪审团审判并不是所有的民事诉讼案件的当事人所平等享有的一项宪法权利。确定当事人是否享有陪审团审判的权利时，首先需要确定其诉讼请求是属于普通法还是属于衡平法，还要考虑两个因素，包括案件的性质和当事人的意愿。
　　陪审团制度不仅体现了正当程序在民事程序中的保障，而且也集中体现了美国民事诉讼制度的特色，即当事人主义和对抗制的实质。
　　②管辖权问题 除陪审团制度以外，有关正当程序对“法院须对特定的财产或特定的当事人具有使其承担责任的权力”这一要求，管辖权问题也是民事诉讼中正当程序保障的重要方面。就这个要求，法院对案件是否具有管辖权，需要符合“最低限度联系”，这是最高法院在20世纪40年代的“国际鞋业公司诉华盛顿州案”中所确立，并随之成为正当程序要求的重要内容。可以说，最低限度联系要求也就是正当程序要求。在这里，最低限度联系是指被告有目的的针对法院所在地州实施了某种行为，在被告与所在地州无实际的最低限度联系的情况下法院对被告行使管辖权，就违背了正当程序要求。
　　③听审机会 听审机会也是正当程序要求保障的重要内容，应该说是民事诉讼程序的最基本部分。与美国刑事诉讼不同，民事诉讼中的当事人主义和对抗制特征，使当事人需要在陪审团或法官面前提供证据、陈述理由、与对方当事人充分对质和辩论以达到揭示事实、定纷止争的目标。各州的民事诉讼立法都明确给予被告答辩权、证据开示权、参加庭审权等以切实保障被告听审的机会。
　　二、正当程序的宪政意义
　　从正当程序在不同法律领域的适用之中，可以看出其重要的宪政意义：
　　首先，美国宪法中的正当法律程序确立了以程序制约权力的原则，即不论何种权力的行使都必须遵循正当法律程序。在这一原则之下，美国的立法权，行政权，司法权都受到不同程度的制约，与之相应的公民权利就得到了很好的保障。有人说，美国的正当程序已经成为“各种人权的守护者”。因此，正当程序是实现对政府权力制约和公民权利保障的重要途径。
　　其次，美国宪法中的正当法律程序是美国宪法维持稳定性的保证，也是其宪政发展的途径和动力。正当法律程序在美国宪法中虽然只有两条条文，但是却增强了宪法的权威，尤其是在其司法适用中，不断的演绎，发展和完善，使得美国宪法在保证其基本条文不变的前提下，成为一部“活的宪法”。也就是说，美国宪法中旧的形式依然存在，而新的内容却在不断扩展。这对美国的宪政发展无疑是起到了巨大的推动作用。
　　最后，美国宪法中的正当法律程序也是法治实现的保障。法治是静态的规范和动态的运作的有机结合。从静态的规范来说，法治所需的“良法”首先取决于正当的立法程序。从动态的运作来说，法治的“治”是法的运用与执行的程序问题。而法治的关键是治权，因此，正当的程序通过对政府行使权力时的制约，保障了法治的实现。正当程序不仅是建设法治的起点，也是法治运作的保障。


北安市人民法院 王胜宇
广东省惠州市人民政府


惠州市人民政府令

第42号


《惠州市城镇廉租住房管理试行办法》业经2007年7月16日十届20次市政府常务会议审议通过，现予发布。


市长：李汝求
二OO七年八月二十九日


惠州市城镇廉租住房管理试行办法
第一条 为建立和完善城镇廉租住房制度，保障城镇最低收入家庭的基本住房需要，根据建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令第120号）等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市市区（含惠城区、惠阳区和大亚湾经济技术开发区，以下统称市区）范围内城镇廉租住房的管理适用本办法。
各县人民政府城镇廉租住房的管理，可参照本办法执行。
第三条 市、区房产管理部门负责（惠城区的由市房产管理部门统一负责,下同）市区城镇廉租住房管理工作。
市经济适用住房、廉租住房建设监管工作组负责本市廉租住房的建设监管工作。
第四条 市区城镇最低收入家庭廉租住房保障对象的条件和保障标准由市、区房产管理部门会同本级财政、物价、民政、国土资源、税务等有关部门拟定，报本级人民政府批准后公布执行 。
第五条 市区城镇最低收入家庭廉租住房保障实行实物配租、租金核减的方式。
市区城镇廉租住房实物配租对象主要面向市区符合本办法第十二条规定的申请条件的孤、老、病、残等特殊困难的家庭及其他急需援助的家庭，如有剩余再向其他符合条件轮候配租家庭配租。
租金核减对象为现已承租市区公有住房的城镇最低收入家庭，由市、区房产管理部门按当地廉租住房租金标准给予租金核减。
第六条 市区城镇廉租住房的租金标准实行政府定价。廉租住房租金由维修费、管理费两项构成。具体租金标准由市、区房产管理部门测算后报同级物价部门审核，再报同级人民政府批准后执行。
第七条 市区廉租住房建设资金实行财政预算为主，面向社会筹集为辅的多渠道筹资办法解决，其主要来源包括：
（一）本级财政年度预算安排的资金；
（二）住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金；
（三）社会捐赠的资金；
（四）其他渠道筹集的资金。
第八条 市区廉租住房资金实行财政专户管理，专项用于廉租住房的建设、维修和物业管理等，不得挪作他用。
第九条 市区实物配租的廉租住房来源主要包括：
（一）市、区政府出资建设的廉租住房；
（二）市、区政府出资收购的住房；
（三）社会捐赠的住房；
（四）腾空的公有住房；
（五）其他渠道筹集的住房。
市区实物配租的廉租住房来源以市、区政府出资收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房。
第十条 新建市区廉租住房建设用地由市、区政府以行政划拨方式供应；廉租住房建设享受政府减免行政事业性收费等方面的政策优惠，具体按市政府办公室《关于解决惠州市区住房困难问题的实施意见》（惠府办〔2003〕54号）执行。
第十一条 由市、区房产管理部门代表市、区政府收购旧住房为廉租住房，以及收取实物配租的廉租住房租金收入，按国家和省的规定享受税收优惠。
第十二条 同时符合以下条件的家庭，可以申请承租市区城镇廉租住房或申请租金核减：
（一）具有市区城镇居民常住户口且在市区连续居住3年以上（含3年）；
（二）所有家庭成员无房产，或所有家庭成员现有产权住宅累计套内建筑面积人均在10㎡以下（含10㎡）。承租公房危房者优先。
（三）家庭人均月收入低于本市城镇居民最低生活保障标准，并持有市、区民政部门核发的“低保证”，且连续享受低保待遇在6个月以上（含6个月）。
第十三条 申请程序：
（一）申请人（具有完全民事行为能力的户主）向户口所在地的市、区房产管理部门的房管所提出书面申请，通过预审的，填写《惠州市廉租住房登记表》。
（二）申请人持以下材料及复印件到市、区房产管理部门申请登记：
1．《惠州市廉租住房登记表》；
2．低保证明或优抚证明；
3．现居住地的街道办事处或镇人民政府出具的住房证明；
4．户口薄及家庭成员身份证明；
5．其它相关证明。
（三）审核。
市、区房产管理部门收到申请材料后，经审核，不符合条件的应在7个工作日内退回申请材料；符合条件的统一在《惠州日报》上公示。经公示无异议或异议不成立的，由市、区房产管理部门予以登记后排队轮候配租。
第十四条 持有《惠州市区最低收入居民优待证》的下列市区城镇最低收入家庭，可享受市、区政府减收廉租住房房租的优惠。
（一）单亲家庭、子女在18周岁以下（不含满18周岁）并在学校就读的，减收30%。
（二）肢体残疾在二级以上的伤残人士，减收40%。
（三）烈属和二等乙级以上伤残军人，减收50%。
第十五条 享受廉租住房待遇的城镇最低收入家庭，应当按年度向市、区房产管理部门如实申报家庭收入和领取“低保金”的变动情况。市、区房产管理部门应每两年一次对租住廉租住房的城镇居民家庭进行资格审查，并将审查结果在《惠州日报》上公布，以接受群众监督。
第十六条 承租廉租住房的家庭年收入超过当年市区城镇最低收入家庭标准或家庭成员现有产权住宅累计套内建筑面积人均超过10㎡（含10㎡）的，不再属最低收入家庭，承租人应及时向市、区房产管理部门如实报告。市、区房产管理部门应在接到报告并核实情况后，及时通知承租人在6个月内退还廉租住房。承租人腾退廉租住房确有困难的，经市、区房产管理部门批准，可以在一定期限内按经济适用住房的租金标准续租，但最长不得超过1年。
廉租住房承租人按本规定及时退出廉租住房又符合购租经济适用住房条件的，可优先购租经济适用住房。
第十七条 市、区房产管理部门应根据《城镇廉租住房档案管理办法》的规定，配备相应的专（兼）职廉租住房档案管理工作人员，加强对廉租住房档案的管理，其职责是：
（一）执行城镇廉租住房档案管理的政策法规及业务技术规范；
（二）对实施廉租住房保障过程中形成的文件材料进行收集、整理、归档、统计、利用、销毁等，确保档案的完整、安全；
（三）维护档案信息，提高档案利用率。
第十八条 市、区房产管理部门应建立廉租住房管理档案。管理档案包括申请家庭名单清册，银行对账单，廉租住房保障家庭统计月（季）报表，实物配租家庭租金收缴情况及廉租住房管理工作文件、表、图、册等相关资料。
第十九条 廉租住房申请人对市、区房产管理部门的审核结果、轮候结果、配租结果、租金核减结果或减收租金结果有异议的，可以向本级人民政府或上一级房产管理部门申诉。
第二十条 享受廉租住房保障的承租人有下列行为之一的，由市、区房产管理部门依法收回廉租住房。
（一）将承租的廉租住房转借、转租的；
（二）擅自改变廉租住房用途的；
（三）连续6个月以上未在廉租住房居住的；
（四）承租家庭收入连续一年以上超过市、区政府规定的市区城镇最低收入家庭标准的。
第二十一条 市区城镇最低收入家庭申请廉租住房时，不按本办法规定如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的，由市、区房产管理部门取消其申请资格；已骗取廉租住房保障的，责令其退出廉租住房并补交市场平均租金与廉租住房标准租金的差额，或者补交核减的租金，情节恶劣的，还可依照建设部颁发的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令第120号）的规定，处以1000元以下的罚款。
第二十二条 市区有关部门及其工作人员在廉租住房的管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究其刑事责任。
第二十三条 本办法自2007年9月1日起实施，有效期5年。惠州市人民政府2000年10月18日颁发的《惠州市市区廉租住房管理暂行办法》（惠府〔2000〕118号）同时废止。