城市土地储备制度的反思
——兼评《构建城市土地储备制度的再思考》

黄一航


城市土地储备制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现，后来随着国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯，全国大部分城市很快就开始了模仿和推行。由于政府的公共政策在某种程度上可以决定社会的兴衰①，一时间，“土地储备”成为房地产业界乃至全社会最为热门的话题。舆论几乎是一边倒的为这一政策的出台唱起赞歌，就连时常可以看到惊世骇俗观点的互联网这种地方也鲜见例外！
在如雷贯耳的欢呼声中，不乏学者专家们自信严谨的论证和提议——土地储备制度是中国土地资源保护和房地产行业良性发展的最……优制度，应该努力加以完善！在笔者看到到的论证文章中，四川大学副校长杨继瑞先生的大作《构建城市土地储备制度的再思考》（以下简称《再思考》）一文的观点可以说具有很强的代表性——全面、深入、详细，尤其是大作将土地储备制度赋予“战略意义”并归纳出“10个有利于”，使人读后有醍醐灌顶，矛塞洞开之感！
以杨先生之尊，笔者本不敢造次；但由于对此制度注目良久，兼在实践中时有接触，故产生一些浅见，在此叙成，权借杨先生的大作顺水行船，以壮声势罢了！
《再思考》用10个有利于论证了土地储备制度的“战略意义”。笔者看来，这“10个有利于”，又可以总结概括为四点：第一．有利于保护耕地；第二．（城市）政府取得巨额土地收益；第三．政府对房地产市场的调控得以加强；第四．国有土地资产的发展权得到保障。
一．有利于保护耕地？
关于第一点，《再思考》认为“…城市周围可供征用的农地已经十分有限…必须充分合理利用城市存量土地…实现由‘增量调节为主’向‘存量调节为主’转变…”。
笔者认为，以上论述与耕地保护及建立土地储备制度的必要性之间看不出有什么关系。
首先，“…城市周围可供征用的农地已经十分有限…”，想来杨先生绝不会无知到真的认为城市周围已经没有土地可供利用了。因此，“十分有限”，显然是由于日益强硬的耕地保护政策使“增量”征地越来越困难。故必须“利用城市存量土地”。
既然如此，一方面，我们有理由认为现行的耕地保护政策是成功的，又何必硬要赋予土地储备制度以保护耕地的“战略意义”呢？（至于该制度对耕地保护而言是否锦上添花，恐尚难以确定）另一方面，土地储备的意义也就只剩下“盘活存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费”的主调了。
其次，对于“盘活存量土地资产”，从我国土地制度及其运作的结果来看，城市存量土地的形成有两个来源：划拨给用地单位无偿使用的土地和出让给用地单位有偿使用的土地。
1990年国务院55号令出台以前，包括工商企业的经营性用地也是无偿划拨的；而在此之后，基本上只有国家及军事机关用地和公益设施用地等六类土地才可以划拨，其他均须通过有偿、有期限的出让获得。明显的事实是，出让土地的使用年限最短也是40年。因此，90年后依法出让的城市土地，到储备制度产生时，应该说都是期限未到而“名花有主”的，显然不能成为“需要盘活的存量土地”。因此，目前所称的城市存量土地，只包括①划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置的的土地；②受让单位违法闲置（超过2年未投资开发）的土地。（从动态的、发展的角度看，未来应该还有出让期限界至的土地及用地单位失去划拨条件或不再使用的划拨土地两种）。
在上述存量土地中，第①种属于历史遗留问题，一方面由于缺乏解决问题的明确的法律依据，另一方面由于关系复杂，利益主体众多，解决成本会相当高；至于第②种，现行法律法规对其将来的结局已经有明确的规定——依法收回。如此看来，土地储备制度仅是为解决历史遗留问题而出现的措施。当然从长远看来，或许它还会为出让期限界至的土地及用地单位失去划拨条件或不再使用的划拨土地提供回到市场的途径。
分析至此，又怎能将土地储备制度的意义提高到耕地保护的高度呢？
最后，《再思考》认为“城市土地闲置十分严重”，并称这是由于“城市土地供应和管理机制存在缺陷”。这似乎可以理解为，如果充分利用了城市闲置土地，就可以不征用农业用地，客观上具有耕地保护的作用。姑且存之。
城市供地机制究竟存在何种缺陷，杨先生未予明言。依笔者愚见，这个“缺陷”就目前的建设用地土地制度而言，表现在两个层面：一是出让的土地被违法闲置（超过2年）而政府部门未依法予以收回；二是对依法收回的土地（包括划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置的土地）缺乏具体处理措施。由此可知，该制度的完善似乎需要考虑解决两个层面的问题：一是制订收回土地的具体可操作性措施，二是该措施中应体现出对执行者的激励。
那么土地储备制度解决这两方面的问题了吗？
——从目前的情况来看，“收回土地的具体措施”仍然在完善当中——储备制度只是解决了收回的土地怎么处理的问题，而具体如何收回则少见规定！奇怪的是，缺乏具体规定并没有妨碍其在实践中被有效的执行。原因何在？ “增加财政收入，筹集城市建设基金”——由土地收益形成的“第二财政”激励机制正是目前的积极局面的根本原因。看来，不是政策好与不好的问题，而是政策的执行是否有利于决策者获得经济利益的问题——决策者们可以用运土地收益大肆推进城市建设，创造城市繁荣的同时给自己树立政绩形象。（这也是《再思考》所充分肯定的第二个有利于）
二．（城市）政府取得巨额土地收益的意味：
如上所述，促使政府下决心严格执法收回闲置土地从而客观上有利于保护耕地的土地储备制度，因为有利于政府敛聚巨额建设资金而使其被迅速贯彻并推广了。
然而，第一．给予政府部门经济利益从而刺激其执行制度的积极性，这样的积极性很快就可能走向制度设计的反面——
《再思考》承认：“城市旧城改造项目大多占地面积较大，拆迁量也较大需要大量的资金投入到其中”。这实际上是说，存量土地实现“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的成本相当高。该部土地要纳入储备范围，政府必须付出相当高的代价，与通过征用农地相比，受利益驱动的土地储备部门无疑会尽可能的选择增量征地。当然，也许你会说，城市存量土地由于地理位置的优势，可以买个好价钱！是的，不错，它可能会买个好价钱——但被拆迁居民的安置呢？难道不同样需要给他们提供安置用房的土地吗？而且，既然原来的土地具有地理位置的优势，当该地块上的居民被异地安置后，他们当然有权要求比原居住房屋更大的安置房屋以补偿失去的地理优势，这将使增量征地不可避免！
从这个意义上，笔者认为，政府取得巨额土地收益可能成为土地储备制度得以执行（这于原有的闲置土地收回制度形同虚设相比，确实是一种制度设计技巧的成熟）的动力，但这一制度无论如何是与耕地保护无关甚至有害的制度。（一个简单的实证检验：可以通过统计当前各地土地储备中心的土地数量，看其中市郊增量储备土地与收回的存量储备土地究竟哪个多？）
第二．政府的超额土地收益是房地产开发成本增加的根本原因。
《再思考》指出，土地储备制度建立后，“城市政府能够完全垄断城市土地一级市场……土地……按照城市政府土地年度供应计划并运用市场机制出让和出租……”。
笔者以为，正是此种政府凭借其权力维持的市场垄断行为人为的抬高了房地产开发的成本！
众所周知，商品房开发的成本主要包括三大块：土地使用费（也就是土地出让金，内含征地或拆迁安置等土地开发费用）、建安成本及相关税费。在三大块成本中，土地成本和建安成本均属可变成本，不同的是建安成本发生于完全竞争的市场领域，由此形成的竞争均衡使建筑企业极难单方面提高供给价格；税费由于系外在成本，不会推动开发成本的上升；只有土地使用费这一房地产开发的内在可变成本，当市场处于只有一个供给主体的垄断状态时，需求主体之间的相互竞争必然使得交易标的的价格一定程度上背离价值，从而推动房地产开发成本的提高！
另外，土地资源天然的稀缺性以及其对于开发商来说严重缺乏的可替代性，使政府部门的垄断行为几乎能最大限度的发挥创造超额利润的效能。
第三．高昂的土地成本将造成房地产市场的畸形发展。
如上所述，房地产开发的三大成本中，当开发商的其他开发成本不变而只是获取土地的成本增加时，为保证获得预期利润，在建筑容积率等受规划所限的情况下，开发商无疑会选择附加值较高的高档房屋进行开发，以降低单位房屋面积所承载的土地成本；同时，就消费者的消费取向来讲，由于土地只是购买对象即房屋的载体，且其价值必须通过房屋才能显现，因此，同样价值的土地上建设的房屋，高档产品必然会比抵档产品更受追捧。这只不过是华盛顿苹果的又一个例证②。两厢契合，房地产市场将呈现高档房屋建设和销售的热潮，而真正能够满足中低收入者的住房市场，将没有开发商愿意进入！
不幸的是，土地资源的垄断-竞争态势导致土地向实力雄厚的开发商积聚，由此形成的产品市场的垄断将进一步加剧这种情况。
第四．解决畸形市场的划拨土地政策进一步使市场竞争秩序趋于混乱。
当公共政策使本应多元化发展的市场被扭曲后，只有新的公共政策才能重新从外部解决这种所谓的“市场失灵”。
高档商品房市场的发烧与低档市场的感冒必然使政府处于尴尬和危险的处境，但显然无法用道德说教或是法律强制来迫使开发商们放弃高端市场所能获取的最大利润。因此政府的选择只有两种：放弃先前政策或是用新的政策来竭力“纠正”“失灵”。
前者至少在目前还看不到，后者对与我们的政府来说基本上属于驾轻就熟，习惯成自然的选择。措施就是开政策的口子：为低端市场（经济适用房）的开发商提供无偿使用的划拨土地。
应该承认，为经济适用房的建设无偿划拨土地的政策在土地储备制度推行以前早就存在了，因此很难说这是政府对土地储备制度后果的先知先觉并进而采取的“纠正”措施。但正因为此，该政策的存在对于土地储备制度造成的后果将具有更加重大的意义——在土地供应源出多头的情况下，尚且存在低档房屋的供给不足以至于需要政府干预，那么在封堵了其他土地供应渠道后，低档房屋的供给当然会更加短缺。正是在这个意义上，一方面，对划拨土地的需求将会更大；另一方面，这种供地方式又会成为土地储备制度的排气阀而有了更加重大的意义。
遗憾的是，此种矛与盾的相互依存关系不但使得扭曲的市场长期不能恢复正常，同时也抵消了两种政策设立的意义及其运作的影响（由储备制度得到的巨额收益又因无偿划拨而被抵销了）；更令人沮丧的是，由政策造成的土地供给差异必将使新的土地灰色市场得以形成——对更高经济利益的追逐将激励得到划拨土地的开发商竭力改变原来的规划（这在过去、现在都并不鲜见），从而形成新的腐败并使市场竞争秩序趋于混乱。
三．土地储备：是参与还是调控？
在经济学上，土地被冠之以财富之母的尊位，各国均有严格的制度对这位伟大的妈妈进行必要和适当的保护（也可以说是管制）。正如《再思考》所总结的，政府“通过土地的规划权、土地用途管制、农地转用和农地征用的审批权、土地市场游戏规则的制订以及制定土地税费政策等手段来实现”“宏观调控作用”。
如果说上述保护措施体现了政府对土地使用的调控职能，政府扮演的是市场的裁判者、守夜人的角色，那么土地储备制度就是政府抛开调控者的定位，直接介入房地产市场（尤其是土地市场）以谋取市场利益的参与者了。事实上，该制度设计与长期实行的福利分房制度很容易靠拢——当制度运作的后果使政府感到必须更加严格的管制市场时，只需关闭土地供应之门，用储备起来的土地自行建设或是招标建设房屋，然后按某种规则（当然可以是超经济的）分配，就又回到了福利住房时代！
在这样的情况下，政府岂至是能够强化对房地产市场的“调控”，简直可以说捏住了市场的命根子：想让它存在就存在，想灭亡它就灭亡它。这恐不是历经艰辛想要得到的改革结果！
四．国有土地的发展权：
关于这一点，《再思考》认为“土地储备制度有利于保护国有土地资产的发展权”，并进而指出“土地的发展权归社会公共所有”，笔者对该论断颇感困惑。
土地发展权是什么呢？这种权利又体现在什么地方呢？第一个问题，《再思考》没有定义，笔者愚钝，亦觉难以把握，更不敢妄加猜测；至于第二个问题，根据《再思考》 “我国土地的发展权尚未真正得到体现，土地增值被掩盖在房地产增值中，其结果是本应由社会公共所有的部分增值收益流入了房地产开发商的口袋，从而加剧了社会收入的不合理分配” 的说法，可以看出，一方面，作者似乎认为土地发展权主要体现于土地增值利益，另一方面，土地增值利益如果归开发商（也就是归私人），这种状况在道德上是不公平的！
如果说土地发展权主要体现于土地的增值，那么实现土地增值的最大化当然就是最大程度的保障其发展权了。土地储备制度的施行是否有助于实现土地增值的最大化呢？
山东省青岛市人民政府


青岛市因公临时出国管理规定
市政府

第一章 总则

第一条 为加强本市因公临时出国管理工作，适应对外开放的需要，促进本市对外友好往来和经济贸易的发展，根据国家和省有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。

第二条 本市机关团体、企业、事业等单位派员（包括派遣团组或人员，下同）临时出国执行公务（以下简称因公出国），适用本规定。

第三条 因公出国必须坚持“少、小、精”的原则，注重经济效益和社会效益，做到目的明确、任务具体、人员精干、准备充分、经费节省、手续完备。

第四条 因公出国工作由市政府统一管理。
市政府外事、对外经济贸易、财政、国家安全以及外汇管理等部门应按各自职责互相配合，共同做好因公出国管理工作。

第二章 因公出国条件

第五条 符合下列事项之一的，单位可申请派员出国：
（一）已经批准立项或草签合同（协议、下同）且成交额较大的引进项目的技术、设备考察；
（二）经项目审批机关同意，或已列入经济建设和利用外资计划的经济技术合作项目的出国洽谈；
（三）已签订合同且合同明确约定的技术、业务出国培训；
（四）经国家引进国外智力管理部门批准并提供资助的引进国外智力项目的先进技术出国学习；
（五）由对外经济贸易部门或享有进出口业务经营权的企业组织的出国考察市场、洽谈贸易，参加、举办经济贸易展览会；
（六）由科学技术部门组织的对外科学技术合作与交流，以及有外贸企业的外销业务人员参加的国外科学技术展览会；
（七）由旅游部门或涉外旅行社、涉外宾馆组织的出国洽谈旅游合作业务；
（八）经国家批准出国举办和参加文化展览会、文艺演出，参加体育比赛；
（九）出国出席无危害我国统一问题的国际会议；
（十）由国家、地方或单位安排有关专业技术人员出国留学、进修，并且已被国外接受单位录取；
（十一）全市对外交往及对内对外宣传所需要的出国新闻采访；
（十二）由外事部门对外联络商定的出国友好访问。

第六条 因公出国人数应根据出国任务的实际需要确定。
单项经济技术考察团组最多不超过四人；重大建设项目的考察团组最多不超过六人；参加展览会每一个参展摊位不超过二人；友好访问团组原则上不超过五人。各类专业性较强的出国团组须配备懂出访国语言的翻译人员。

第七条 出国人员的在外期限应根据出国任务的需要确定。
一般考察团在出访一个国家不超过十天；出访两个以上国家的，在每个国家的期限不超过七天。经济技术合作项目的出国技术业务培训、研修人员在外期限按合同规定执行，但普通工种最长不超过三个月，特殊工种最长不超过半年。超过上述期限者，按外派劳务的有关规定办理。

第八条 必须根据出国任务的需要选派出国人员，不得派与出国任务无关的人员出国。
出国人员应是政治可靠、身体健康、具备完成出国任务能力的在职人员。
已经离休、退休人员一般不再派遣出国执行公务；有特殊专长、身体健康的专业技术人员，离休、退休后受聘继续工作或由有关单位临时借用，确系工作需要，可派遣出国。
各级党政机关负责人出国，应是执行自己主管的公务或组织上决定临时阶段主管的公务。不得以任何借口和名义占用下级单位的出国指标进行与自己职级身份不相称的出国活动。同一地区、部门或单位的负责人不得同团出国，不得同时或短期内分别率团出访同一个或邻近国家。
党政机关干部和业务主管部门的人员不得参加企业组派的专业性较强的团组出国。

第九条 全市范围内派员出国，由下列部门归口组织派遣：
（一）举办、参加经济贸易展览会或考察市场、洽谈贸易，由市对外经济贸易部门组织；
（二）考察、洽谈经济技术合作项目，由市对外经济贸易部门会同有关经济部门组织；
（三）进行经济贸易业务培训，由市对外经济贸易部门组织；进行人才培训由市人事部门会同引进国外智力管理等部门组织；
（四）进行科学技术合作与交流、举办和参加科学技术展览会以及国际学术会议，由市科学技术部门组织；
（五）举办、参加文化展览会和文艺演出，由市文化部门组织；
（六）举办、参加旅游展销会、招徕客源，由市旅游部门组织；
（七）参加体育比赛，由市体育运动管理部门组织；
（八）进行友好访问，由市政府外事部门会同有关部门组织。
享有进出口业务经营权的企业，可以组织本企业经营范围内出口商品供货单位或进口商品用户单位的人员，出国进行经济贸易活动。
除上述部门和企业外，其他单位只能组织本系统、本行业的人员出国执行业务，不得跨系统、跨行业派员出国执行公务。
中央、省属单位和外地组织的出国团组，除上述归口组织派遣部门外，其他任何单位只能对口派员参加，不得跨行业参加；凡是全市范围内已统一组织参加的，其他单位不得另行派员参加。

第三章 出国任务的申报和审批

第十条 因公出国任务由市政府审批或审查上报。
市政府外事办公室（以下简称市外办）和市对外经济贸易委员会（以下简称市经贸委）是本市因公出国任务的审理机关。经济技术贸易出国任务由市经贸委审理；非经济技术贸易出国任务由市外办审理。

第十一条 经济技术贸易出国任务包括：出国进行经济技术考察、培训、研修，业务洽谈，产品推销、采购、售后服务、劳务合作，学习管理经验，进行对外科学技术合作与交流，参加和举办经济贸易展览会、科学技术展览会、旅游展销会等。
非经济技术贸易出国任务包括：出国留学、进修，出席国际会议，参加体育比赛，新闻采访，参加和举办文化展览、文艺演出以及出国友好访问等。

第十二条 出国任务的审签手续：
（一）市直各部门（含局级事业单位和行政性公司，下同）副局级和各县级市（区）副县（区）级以上干部参加的赴建交国家的出国任务，由市出国任务审查机关审理后呈市政府审批；由市政府报省政府审批的出国任务，由市出国任务审理机关审理后呈市政府审查上报。
（二）除前款规定之外的出国任务，属经济技术贸易的委托市经贸委审签；属非经济技术贸易的委托市外办审签；青岛经济技术开发区和高科技工业园的，分别委托上述区、园管理委员会审签。
（三）享有进出口业务经营权的企业和机电产品出口基地企业、扩权企业、高新技术企业的商务人员以及中外合资、合作经营企业的中方商务人员，经批准后年度内再次赴建交国家执行经济技术贸易任务，由企业自行审批，抄报市经贸委等部门备案。

第十三条 因公出国请示事项按行政隶属关系逐级申报。市直各部门的，由市直部门向市政府申报；各县级市（区）的，由县级市（区）政府向市政府申报。其中经济技术贸易方面的抄报市经贸委审理，非经济技术贸易方面的抄报市外办审理。

第十四条 全市范围内组团出国，按第九条规定由市归口组织派遣部门向市政府申报。
本市所属数个单位联合组团出团，由主办单位商有关单位同意后，按主办单位行政隶属关系申报。派遣离休、退休人员出国，由聘用单位商原所在单位同意后，按聘用单位行政隶属关系申报；其中仍在国际组织或国际学术机构任职的离休、退休人员出国，由原所在单位按其行政隶属关
系申报，其他离休、退休人员，如外方邀请出国并提供费用，按因私出国规定办理。

第十五条 本市单位邀请中央、省属单位及外地人员参与组团出国，必须先函商邀请人员所在单位及上级主管部门同意并出具书面证明后申报。在本市工作满一年的外地人员的出国事项，由本市聘用单位按行政隶属关系申报。

第十六条 中央、省属单位和外地通知本市所属单位派员参加其组团出国的，本市派员单位须按第十三条规定程序申报，经市政府或授权机关同意后方可提报出国人员名单和支付出国经费。
参加中央、省属单位和外地组团出国举办和参加展览会，其参展规模、参展单位的确定及参展人员的选派，须按第九条规定报市归口组织派遣部门审定；未经批准，不得发运展品和支付参展经费。属外商向本市的属单位招徕参展的，须按第九条规定报市经贸委审批；未经批准，不得承
诺应邀参展，不得发运展品和支付参展经费。

第十七条 由本市单位为主要组团出国执行本市公务的，均按本市规定程序申报，不得径报省或中央部门审批，也不得通过旅游途径派出。公费派员出国必须按因公出国规定程序申报，禁止按因私出国规定办理；严禁组织公费出国旅游或变相公费出国旅游。

第十八条 出国任务获准后，在规定期限内未能派出的，须向原批准机关报告；申请延期派出或改派、增派出国人员，改变或增加出访国家、地区，延长在外期限等，均需按程序报原批准机关审批；少派出国人员或整个团组不再派遣须报原批准机关备案。

第十九条 出国团组或人员在境外申请参加出访国家和地区、改变活动路线、延长在外期限、追加出国经费，由团组负责人报告其主管部门，经主管部门转报原批准机关审批。因特殊情况来不及请示国内原批准机关的，须征得我驻外使、领馆同意并取得其书面证明。

第二十条 申报出国任务须留出充足的申报时间。出国申报的内容应完整、清楚、准确，所附文件与申报事项相符，手续完备。严禁弄虚作假，营私舞弊。

第二十一条 出国任务审查呈报单位和市出国任务审理机关对出国任务申请事项需及时审查办理，在规定期限内办理完毕。对无必要派遣或需要调整以及手续不完备的出国请示事项，由市出国任务审理机关径复呈报单位；不予同意的抄报市政府备案。

第二十二条 市经贸委、市外办应建立或确定专门机构，配备专职工作人员承办出国任务的审理工作。出国任务审查呈报单位必须确定专门机构，配备专（兼）职工作人员承办出国任务申报工作。有关出国事项由承办机构逐级联系，不承担出国管理工作的部门和人员不得干预出国审批
工作。

第四章 出国护照、签证

第二十三条 出国人员须按规定申办出国护照。市外办是本市因公出国人员护照的颁发机关。

第二十四条 申办护照须出具交验有效出国任务批件或确认件、出国人员审查批件及有关证件、国外邀请函电、并提供符合要求的本人照片，据实填写《出国人员卡片》和《申请外国签证事项表》。

第二十五条 发照机关应及时审核申办护照的有关证件。对不符合国家规定的，发照机关有权拒发护照；对已发出的护照，有权依照规定吊销或宣布作废。

第二十六条 出国人员须妥善保管护照，回国后应将有效护照交回派遣单位，由派遣单位在一个月内交发照机关保存。其他单位和个人不得擅自保存有效护照。
护照遗失，在国外须及时报告我驻外使、领馆和当地治安机关，在国内须及时报告发照机关和公安机关。

第二十七条 不得伪造、涂改、骗取、转让、转借护照。

第二十八条 市外办负责代办本市因公出国人员的外国签证。派员单位和个人不得直接向外国驻华使、领馆申办签证。

第二十九条 申请外国签证须提供有效的中国护照、外方邀请函电及符合要求的本人照片，填写《外国签证申请表》。对于违反国家规定和有关国家驻华使、领馆规定的签证申请，市外办有权拒绝受理。

第五章 出国经费管理

第三十条 出国经费（含外汇额度和相应人民币）系指出国人员在外期间的食宿费、公杂费、个人零用费和往返国际旅费（含国外城市间交通费，下同）以及参展费等费用。
出国团组须按规定用汇渠道申请用汇，经济技术贸易团组使用本单位自有外汇，无外汇来源的可申请调剂解决；非经济技术贸易团组使用非贸易外汇；党政机关工作人员出国原则上使用非贸易外汇，不足时可使用市级留成外汇。
除聘用的专业技术人员的出国经费由聘用单位支付外，其他出国人员所需出国经费原则上由其所在单位支付，党政机关工作人员的出国经费不得转嫁给企业。

第三十一条 凡是从行政事业经费中列支出国经费的单位，每年须编制下半年度出国经费预算计划，按行政隶属关系报区政府或市直部门审查同意后，分别报市外办或市经贸委审查汇总，经市财政局会同有关部门审定后报财政部批准执行。

第三十二条 引进技术设备单位在与外方签订的引进技术设备合同中，不得订有在合同金额中向外方支付我方出国考察、培训人员出国经费的条款。受托代理签订合同的外贸企业，不得为招徕生意和迎合用户心理而在合同中订有上述条款。合同审批机关必须严格审查把关，对有上述条
款的合同，不予批准生效。各级外汇管理部门和各专业银行应加强监督，对上述款项拒绝对外开证付汇。

第三十三条 出国人员应按照出国任务批件所列经费开支项目，在国家规定标准内开支，不得突破。由国外接待单位承担费用并将外币直接支付出国人员自行使用的，各项开支也应该按国家规定标准执行。凡与原批准开支项目重复的或超过国家规定标准的，均不得开支，节余外汇须全
部带回交公。出国人员不得擅自借用、调用我驻外机构的外汇，不得擅自将外汇存放国外。严禁套汇、逃汇。

第三十四条 出国人员回国后须在十五日内持有关证件到外汇管理部门或财政部门核销出国经费。违反规定的开支一律不得报销。

第三十五条 各级财政、外汇管理部门和各专业银行应加强对出国经费开支的监督管理。申办或汇付出国经费须凭本市下达的出国任务批件或确认件和出国人员审查批件。外汇管理部门和财政部门对出国人员国外开支费用须严格审查核销，并按季度将出国用汇情况报市政府，抄送市出
国任务审理机关。

第六章 出国教育、纪律和总结检查

第三十六条 出国人员应接受国家安全、外事纪律、保密纪律、财经纪律及爱国主义等方面的教育。国家安全教育，由国家安全机关负责实施；其它教育、由派员单位和上级主管部门负责实施。

第三十七条 出国人员应做到：
（一）忠于祖国、保守秘密、自觉维护国家、民族利益；
（二）在外期间主动接受我驻外使、领馆的领导，遇到重大问题及时请示报告，对未授权事项不随意表态和承诺；
（三）遵守出访国家的法律，尊重当地人民的风俗习惯，讲礼貌、守信用、举止大方，体现中华民族的道德风尚；
（四）忠于职守，勤奋工作，力争取得最佳出访效果；
（五）不向外国人、外籍华人、华侨、港澳台同胞索借财物，严格执行对外赠送和接受礼品的规定；
（六）不擅自延长在外期限、增加出访国家和地区、改变活动路线；回国后，认真总结报告在外工作情况，办结未尽事宜。

第三十八条 出国团组回国后必须认真总结在外工作情况，并在十日内书面报告派遣单位；有副局级或副县（区）级以上干部参加的出国团组，须向市政府报告，抄报市出国任务审理机关。各派员单位及上级主管部门须及时检查考核，并将考核意见和出国团组工作总结一并转报市出国
任务审理机关。

第三十九条 市出国任务审理机关须会同有关部门定期检查出国管理工作情况，包括出国人员在外工作情况、执行纪律情况、用汇情况等，收集典型事例，表彰先进，纠正不良倾向，按季度向市政府综合报告情况。

第七章 奖励与处罚

第四十条 在因公出国管理工作中，贯彻执行国家涉外工作方针政策和本规定及模范遵守外事纪律、圆满完成出国任务成绩显著的，由市出国任务审理机关报请市政府给予表彰和奖励。

第四十一条 违反本规定有关出国申报事项给国家造成经济损失的，违反外事纪律对外造成恶劣影响的，或因渎职未能完成出国任务导致国家经济损失的，由行政监察机关等有关部门、单位依法查处。

第四十二条 违反护照、签证有关管理规定的，由市外办依法查处。

第四十三条 违反出国经费管理规定的，由外汇管理部门财政部门按规定给予经济处罚，情节严重的由有关部门给予行政处分。

第四十四条 因公出国管理工作人员违反本规定弄虚作假、营私舞弊、严重失职的，给予行政处分。

第四十五条 违反国家有关出国管理规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附则
第四十六条 本市各单位因公派赴香港、澳门地区的管理工作参照本规定执行。本市每年度因公赴香港地区人员的控制指标由市经贸委统一管理使用。

第四十七条 出国人员的政审工作由各级组织人事部门按有关规定办理。

第四十八条 青岛人民政府外事办公室和对外经济贸易委员会可根据本规定制定实施细则。

第四十九条 本规定自发布之日起施行。青岛市人民政府于一九九Ｏ年十月十日发布的《青岛市因公临时出国管理暂行规定》同时废止。



1993年9月30日