关于印发《滨州市规范行政处罚裁量权若干规定》的通知
山东省滨州市人民政府
关于印发《滨州市规范行政处罚裁量权若干规定》的通知
滨政发〔2008〕71号
各县(区)人民政府,开发区管委会,市政府各部门、各直属事业单位,市属各大企业,各高等院校,中央、省驻滨各单位:
《滨州市规范行政处罚裁量权若干规定》已经2008年11月25日市政府第20次常务会议讨论通过,现予印发。
滨州市人民政府
二○○八年十二月十七日
滨州市规范行政处罚裁量权若干规定
第一章 总 则
第一条 为规范和监督行政处罚裁量行为,保障行政处罚实施机关正确行使行政处罚裁量权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)和《山东省人民政府办公厅转发省政府法制办公室省监察厅关于开展规范行政处罚裁量权工作的意见的通知》(鲁政办发〔2007〕55号)等法律、法规、规章,结合我市实际,制定本规定。
第二条 本规定所称行政处罚裁量权,是指具有行政处罚职能的行政机关(含法律、法规授权机构和依据法律、法规或者规章规定受委托实施行政处罚的组织,下同)在法律、法规或规章规定的给予行政处罚的行为、种类或幅度范围内,自主确定与违法行为的社会危害性相当的行政处罚种类或幅度的权力。
第三条 本市行政区域内行政机关实施行政处罚裁量行为,适用本规定。
第四条 市、县(区)政府法制部门负责本行政区域行政处罚裁量行为的规范和监督工作。
行政机关的法制机构负责本机关的行政处罚裁量行为的规范和监督工作。
第五条 规范行政处罚裁量行为,应当遵循以下原则:
(一)行政处罚法定原则;
(二)过罚相当原则;
(三)处罚与教育相结合原则;
(四)公平合理原则。
第六条 行使行政处罚裁量权,应当符合法律目的,综合考虑相关因素,所采取的措施和手段应当必要、适当。
第二章 适 用
第七条 行政机关应当在法律、法规、规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度内,根据本规定制定本系统行政处罚裁量权规范,明确行政处罚自由裁量的标准,作为本系统实施行政处罚裁量权的工作依据。
第八条 行政机关制定的行政处罚裁量权规范和标准应当报送同级政府法制部门审查后,向社会公布。
第九条 新颁布的法律、法规、规章中涉及行政处罚裁量权的,行政机关应当确定与具体的违法行为相适应的实施标准。
第十条 行政机关实施行政处罚裁量行为时,应当平等对待行政管理相对人,可以采用其他方式实现行政管理目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。
第十一条 行政机关对于违法情节、性质、事实、社会危害后果基本相同或者相似的行政违法行为,应当给予基本相同的行政处罚。
第十二条 行政机关确定行政处罚实施标准和实施行政处罚时,按照下列规定执行:
(一)行为人有违法行为,法律、法规、规章规定从轻或者减轻处罚的,应当从轻或者减轻处罚;
(二)行为人有违法行为,法律、法规、规章规定可以选择适用处罚的,应当确定一种处罚种类和一个处罚标准;
(三)行为人有违法行为,法律、法规、规章规定处罚幅度较大的,根据违法行为,确定具体行政处罚标准;
(四)法律、法规、规章规定的相同的违法行为有多个处罚标准的,应当适用一个处罚标准。
第十三条 行为人有下列情形之一的,依法不予行政处罚:
(一)违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的;
(二)不满十四周岁的人有违法行为的;
(三)精神病人在不能辩认或者不能控制自己行为时有违法行为的;
(四)违法行为自发生之日起二年内未被发现的,但法律另有规定的除外;违法行为有连续或者继续状态的,该期限从行为终了之日起计算;
(五)法律、法规、规章规定应当不予行政处罚的其他情形。
第十四条 行为人有下列情形之一的,依法从轻或者减轻行政处罚:
(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;
(二)受他人胁迫、诱骗、教唆实施违法行为的;
(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;
(四)已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的;
(五)法律、法规、规章规定应当从轻或者减轻行政处罚的其他情形。
第十五条 行为人有下列情形之一的,依法从重处罚:
(一)违法行为涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的;
(二)违法情节恶劣,造成严重后果的;
(三)不听劝阻,继续实施违法行为的;
(四)共同实施违法行为中起主要作用的;
(五)多次实施违法行为,屡教不改的;
(六)妨碍执法人员查处其违法行为的;
(七)隐匿、销毁违法证据的;
(八)胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人实施违法行为的;
(九)对举报人、证人打击报复的;
(十)在发生自然灾害或者其他非常情况下实施违法行为的;
(十一)法律、法规、规章规定应当从重处罚的其他情形。
第十六条 行政机关实施行政处罚不得有下列情形:
(一)行政违法行为和情节与当事人受到的行政处罚相比,畸轻或者畸重;
(二)在同一案件中,不同当事人的行政违法行为和情节相同,但是受到的行政处罚不同;
(三)依据同一法律、法规、规章的规定办理的不同案件中,当事人的行政违法行为和情节相同,但是受到的行政处罚不同;
(四)行政处罚不符合法律、法规、规章立法目的。
第十七条 法律、法规、规章设定的罚款数额有一定幅度的,在幅度范围内分为从重处罚、一般处罚、从轻处罚。
当事人的违法行为没有从轻、从重情节的,应当对其予以一般处罚。
第十八条 除法律、法规、规章另有规定外,罚款处罚的数额按照以下标准确定:
(一)罚款为一定金额的倍数的,从重处罚不得低于中间倍数;从轻处罚应当低于中间倍数;一般处罚按中间倍数处罚;
(二)罚款为一定幅度的数额的,从重处罚不得低于最高罚款数额与最低罚款数额的平均值;从轻处罚应当低于平均值,一般处罚按平均金额处罚。
第十九条 同时具有两个或两个以上从重情节、且不具有从轻情节的,应当按最高处罚幅度实施处罚;同时具有两个或两个以上从轻情节、且不具有从重情节的,应当按最低处罚幅度实施处罚;同时具有从重、从轻情节的,应当综合考虑,根据主要情节实施处罚。
第三章 程 序
第二十条 行政机关应当对本机关实施行政处罚的立案、调查、审查、决定、执行程序作出具体规定。
第二十一条 行政机关应当建立执法登记制度,对执法人员的执法时间、地点、被检查对象、执法原由、执法结果进行登记。
第二十二条 行政机关发现违法行为线索,应当立即指派执法人员赶赴现场进行调查取证。
第二十三条 行政处罚适用简易程序的,执法人员必须在2日内将行政处罚决定报行政处罚实施机关备案。
第二十四条 对应当适用一般程序立案查处的违法行为,行政机关负责人必须及时批准立案。
第二十五条 行政处罚适用一般程序的,执法人员调查终结后,提出的调查处理意见必须经本机关法制机构审核,再报本机关负责人审查或者集体讨论。其中,执法人员提出的处罚建议中涉及适用行政处罚裁量权的,必须作特别说明。
第二十六条 行政处罚适用一般程序的,行政机关应当从立案之日起30日内作出行政处罚决定。法律、法规或者规章另有规定的,从其规定。
行政机关在作出行政处罚决定之前,依法需要听证、检验、检测、检疫、鉴定的,所需时间不计算在前款规定的期限内。
第二十七条 在边远、交通不便地区,行政机关作出罚款决定后,当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难的,必须经当事人提出,行政机关方可当场收缴罚款。未经当事人提出申请,行政处罚实施机关不得当场收缴罚款。
第二十八条 罚款的行政处罚决定作出后,确因法定事由需要延期或者分期缴纳罚款的,应当经当事人申请并由行政机关负责人集体讨论决定。
第二十九条 所有行政处罚案件必须立卷归档。其中,行政处罚适用一般程序的,行政处罚案卷应当包括卷内材料目录、立案审批表、调查笔录及有关证据材料、调查处理意见、讨论记录、行政处罚告知书及送达回证、听证材料、行政处罚决定书及送达回证、案件执行的有关材料、结案报告等。
第三十条 依照法律、法规和规章规定应当进行听证的,行政处机关应当举行听证。
第三十一条 行政机关对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚时,行政机关应当集体讨论决定。
第三十二条 行政机关在实施行政处罚过程中,涉及裁量权的,应当在行政决定中说明理由。
第四章 监 督
第三十三条 行政机关在实施行政处罚裁量行为时,应当依法履行执法程序,明确执法流程,并向社会公开。
第三十四条 行政机关应当建立行政执法投诉制度,及时处理行政执法投诉案件。
第三十五条 公民、法人和其他组织可以通过多种渠道对行政机关违法实施行政处罚行为进行投诉,受理投诉的行政机关应当及时调查处理。
第三十六条 凡依法以同级人民政府名义作出行政处罚决定的,执法机关要在立案之后书面报同级政府法制部门,经政府法制部门对其处理意见初步审查同意后,由同级人民政府批准方可作出行政处罚决定。行政机关作出的重大行政处罚决定,应当于决定送达之日起15日内向同级政府法制部门备案。
第三十七条 市、县(区)政府法制部门应将各行政机关执行本规定的情况作为行政执法责任制考评的重要内容,通过行政执法投诉、行政执法检查、行政执法案卷评查等形式对行政机关行使行政处罚裁量权情况进行监督检查。
第五章 法律责任
第三十八条 行政机关违反本规定,违法或不当行使行政处罚裁量权的,由市、县(区)政府法制部门责令限期整改;拒不改正的,由本级人民政府给予通报批评、取消评比先进资格等处理,并依法追究有关责任人员的行政责任。
第三十九条 行政执法人员违反本规定,滥用行政处罚裁量权的,由政府法制部门根据情节给予批评教育、离岗培训、暂扣或吊销行政执法证件等处理;由有关部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十条 法律、法规和规章对行政处罚裁量权另有规定的,从其规定。
第四十一条 本规定自2009年1月1日起施行。
摘要:当前,在很多民事案件中,由于代理律师的缺失,当事人的合法权益无法得到充分实现,诉讼效率亦因此而较为低下,为了解决上述问题,强制律师代理制度的建立显得颇为迫切。现实需要、现实原因、西方国家律师强制代理制度的经验及其建立此制度的意义等方面都论证了其建立和推行的必要性和可行性,此外,推行强制律师代理制度的阻碍性因素是可以克服的。构建我国强制律师代理诉讼制度,必须充分重视具体内容的设计,使其真正发挥有利于维护当事人权利和提高诉讼效率、节约诉讼成本的作用,其具体内容包括实行民事强制律师代理制度的范围、诉讼费用制度以及法律援助制度等等。
关键词:强制律师代理制度;阻碍性因素;代理费用;法律援助
一、对强制律师代理制度思考的缘由
2009年4月7号,笔者和几位同学去上海市第一中级人民法院旁听一起故意杀人案件,在旁听过程中,发现附带民事诉讼原告没有律师代理,对审判长提出的问题,茫然不知所措,对于回避和诉讼权利等法言法语浑然不知,审判长不得不进行释明,进行通俗化解释和说明。然而,尽管如此,原告仍然不能完全理解,法官对原告不懂的问题,不得不一次次解释,而原告不懂法律,也不能作出正确的诉求。在这种情况下,不仅影响了诉讼效率,同时影响了诉讼公正。由于各种原因,原告没有律师代理的情况,在司法实践中并不少见。而刑事附带民事诉讼本质上也是一种民事诉讼,因此有必要对民事诉讼中,推行强制律师代理制度进行思考和论述,以期真正实现诉讼的目的。
二、建立强制律师代理制度的必要性和可行性
(一)现实的需要
我国的民事诉讼改革开始从职权主义向当事人主义过渡。当事人主义诉讼模式要求充分体现双方当事人的诉讼主体地位,而由于一般的民事诉讼当事人对法律知识知之甚少,有些甚至是文盲加法盲,对诉讼程序的参与从心无力。
当事人参与诉讼是当事人主义诉讼机制中正当法律程序的一项重要内容。如果没有强制律师代理制度而当事人又属于弱势群体,当事人仅仅被动地出席法庭陈述自己的意见,在许多情况下并不能成为真正意义上的程序参加。“只是在当事者自身对诉讼的展开前景有确切的了解,能够把握在什么阶段采取什么行动就会带来什么样结果这一前提下自觉地进入程序过程,程序的保障才能变成有名有实的原则。” 否则,当事人参与原则形同虚设。显而易见,不论任何民事案件完全由当事人决定是否委托律师代理诉讼,则有时会显失妥当。为了充分保护当事人的实体权利和程序权利,立法上有必要规定某些案件当事人必须委托律师代理诉讼,即强制律师代理。
然而,若无强制律师代理诉讼制度,诉讼法所规定的诉讼权利变成当事人实际享有的诉讼权利并以此保护当事人的合法利益不是一件容易的事情。特别是当案件涉及公共利益、弱势群体或重大法律问题时,没有律师代理诉讼,当事人很难进行充分的权利主张和防御,极可能造成诉讼结果不利于胜诉有望的一方当事人,此时当事人的利益难免受损。
律师诉讼代理制度的产生和发展不是偶然的,是当事人的需要的必然产物。在欠缺强制律师代理诉讼制度的情况下,诉讼过程和结果不仅对弱势一方当事人的权益保护不利,而且极易产生诉讼的高成本和低效率等不良后果。
在诉讼的实际运作中,成本与效益是诉讼法无法回避的规则。虽然优化诉讼成本和效益取决于方方面面,但应该说,强制律师代理诉讼有利于实现诉讼成本和效益的综合优化。 因为若无律师代理诉讼,当事人诉讼行为的“不恰当的选择不仅可能增加自己的诉讼成本,降低诉讼效益,而且还对他方以及国家或社会的诉讼成本和效益产生消极影响。” 具体而言,“在由当事人本人进行的诉讼中,裁判官不得不教给当事者各种各样的知识以免发生仅因当事者不懂法律或程序技术而造成不当后果的情况。这当然给裁判所增加了负担,但即使裁判所承受了这种负担,当事者本人是否能就自己的问题有效地进行主张和举证仍存在问题”。 因此,强制律师代理诉讼,“对于避免程序进行时的无谓消耗及充实审理等方面有很大的好处,同时还能大幅提高司法制度的运行效率。” 这是日本学者针对其本国民事诉讼实际而言的,而我国民事诉讼运作的现实也是如此。
不可否认,律师费用亦属诉讼成本的重要组成部分,然而在我国委托律师诉讼的代价较为低廉,完全不堪律师费用重负,而放弃诉讼的情况较为少见,即使委实无力委托律师诉讼,也可通过完善法律援助制度获得律师救济。由此可见,在强制律师代理诉讼制度尚付阙如的情况下,不仅某些案件当事人的合法权益得不到有效保护,更重要的是不利于诉讼成本与效益的合理优化。为此,在某些民事案件或某些法院审理的民事案件,立法上有必要突破藩篱,建立强制律师代理诉讼制度。
(二)西方国家律师强制代理制度可供借鉴
西方法制较健全的国家,如德国、法国、日本,均在一定条件下实行律师强制代理制度。如德国《德意志联邦共和国民事诉讼法》第78条第1款规定“:当事人在州法院必须由初级法院或州法院所许可的律师,在所有上级审法院必须由受诉法院所许可的律师作为诉讼代理人代行诉讼。”《法国新民事诉讼法典》第414条规定:“一方当事人仅允许由一名经法律授予资格的自然人或法人代理诉讼。”日本新《民事诉讼法》第54条第1款规定“:除法律规定能进行裁判上行为的代理人以外,非律师不能作诉讼代理人。”可见,这些国家在立法中都对此制度作了规定,且有成功的经验,我们有必要也完全可以考虑予以借鉴。
(三)重要意义
建立强制律师代理制度的重要意义:有利于诉讼公正和诉讼效率。强制律师代理是民事诉讼的本质要求,诉讼的对抗性和案件的复杂性,决定了当事人需要法律专家辅助,才能更好的实现民事诉讼的目的。毋庸置疑,诉讼程序的规则是非常复杂的,一般的当事人并不能从容应对,即使是专业的法律从业人员有时也会产生捉襟见肘之尴尬。而且对于审判权运行时存在的问题,当事人缺乏予以评价的能力,由受过专业训练的律师进行诉讼,不仅避免当事人因不知法而导致的诉讼失误,而且还能运用自己参加诉讼的经验和专业知识监督审判权的运作,指出错误并及时的改正,因此律师在进行代理活动的过程中,客观上便承载了维护诉讼公正性的使命。 强制律师代理可以促使诉讼更加高效。有律师作为诉讼代理人,案件在理性、有序、简练的状态下得到顺利的解决,这往往意味着诉讼的高效。
(四)推行强制律师代理制度阻碍性因素之克服
有人认为在中国实行强制律师代理制尚十分困难,存在很多阻碍性因素,这些因素表现为我国不具备实行强制律师代理制度所要求的政治、经济和文化环境,加上我国律师的法学素养参差不齐,执业能力强弱不一都不能满足中国社会对律师的要求。笔者不敢苟同。
首先,中国律师人数从1979年的212人发展到2006年的11万多人。据2006年最新统计:全国现有律师事务所11691家,其中合伙所8024个,合作所1746个、国资所1742个,现有律师人数11.8万人,律师的人数能够满足当前人们诉讼对律师的需求。其次,律师制度和相关的配套制度建设也越来越完善。律师制度改革从1993开始到1998年脱钩改制完成,实现了律师管理方式的改变,由单一的行政管理进入到“两不四自”的行业自治管理,脱摆了呆板的行政管理方式,按照市场竞争的方式优胜劣汰,重新组合,给律师行业注入了活力。 再次,随着我国法律职业教育的发展,从业律师的素质也大幅度提高。我国的从业律师都是参加全国统一的资格考试,并依法取得执业资格的专业法律服务者,业务素质自不必受到质疑。而且根据《律师法》及相关规定,对在执业过程中有违法或过错行为而致委托人合法权益遭受损失的,由其所在的律师事务所承担赔偿责任。同时,我国律师都是我国律师协会的成员,受到律师职业道德规范和纪律的约束,所以其代理活动相对规范和严谨,能够很好的保障当事人的合法权益。因此,对这方面的担忧是没有必要的。
其次,从宏观环境来看,我国已经进行了二十多年的改革开放和民主与法制建设,公开、平等、自由、竞争的市场经济正在逐步形成;人们的法律观念和权利观念都有很大程度的加强,舆论媒体的法制宣传方兴未艾,人们已经逐步改变了起初的对司法的不信任态度转而愿意考虑通过诉讼来解决矛盾和冲突,同时也愿意聘请专业人士代理自己的诉讼活动。这一切都为实行强制律师代理制度提供了法制空间。
最后,有学者认为,法律强制某些民事诉讼案件或在某些法院进行诉讼行为的当事人必须委托律师代理诉讼的规定,违背了当事人意思自治原则,限制了当事人行使和处分自己诉讼权利的自由;法律强制当事人委托律师代理其进行诉讼,忽视了当事人理论;强制律师代理诉讼否定了当事人的程序主体性原则等等。 然而笔者以为上述看法有失偏颇,在一定程度上,的确存在上述问题,但是那只是个别现象,大部分的当事人不知晓法律,就不可能很好的理解处分权,当然也就无法很好的行使和处分自己的诉讼权利,亦无法发挥其诉讼主体地位,而强制律师代理恰恰可以解决上述问题。因此,我们没有理由拒之于千里之外。
三、强制律师代理制度的具体内容设计
构建我国强制律师代理诉讼制度,必须充分重视具体内容的设计,使其真正发挥有利于维护当事人权利和提高诉讼效率、节约诉讼成本的作用。笔者认为,该制度应包含以下内容:
(一)实行民事强制律师代理制度的范围。
民事强制律师代理制度的范围应该包括以下内容:1、双方当事人为法人或其他组织,适用普通程序审理的案件。这主要因为适用普通程序审理的案件一般是较为重大、复杂、疑难的案件,涉及的诉讼材料较多,法律关系较为复杂,需要有律师协助当事人完成诉讼;将当事人范围限于法人或其他组织则主要因为一般而言,法人或其他组织的经济实力大于个人。2、涉外民商案件及海事案件。此类案件一般涉及经济利益较大,法律关系更为复杂,专业性要求更高,更需要律师参与协助诉讼。3、上诉案件。由于上诉案件不仅含有当事人之间的纠纷要点,也含有上诉人对一审法院判决不服的理由,加之二审法院为终审法院,终审结论最终确认当事人权益争执,因此上诉案件对当事人而言利益关系更为密切,强制律师代理将更有利于维护当事人的权益。 4、再审案件。再审案件是指对已发生法律效力但有错误的裁判再次进行审理,以期纠正原有错误的一种救济制度。作为一种非常救济途径的再审程序,不但是对当事人权利的进一步救济,而且是对法官行使权利的控制与制约,因而为了纠正裁判错误、实现当事人的权利救济以及减少再审程序的滥用,律师的参与是有必要的。5、最高人民法院审理的案件。最高人民法院是我国审级最高的法院,其作出的裁判是终局的,而且最具权威性。为了体现其案件审理的规范性、权威性以及在公民心目中“最高”、“神圣”的形象,强制律师代理诉讼是很有必要的。