BT模式禁止论的法律驳斥
作者：周舟

2006年1月4日，建设部、发改委、财政部和中国人民银行共同发布了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（以下简称《通知》），规定：
政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。
政府投资项目是指使用各类政府投资资金，包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。党政机关（包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体）及财政拨款的事业单位自筹资金建设的项目，视同政府投资项目适用本通知，采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。
带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款（不含合同约定的质量保证金），由建筑业企业垫款施工。
该《通知》的发布导致了关于BT模式是否遭禁的讨论沸沸扬扬，大多观点认为BT模式究其实质乃是承包商垫资，而垫资在当前中国遭到有关行政主管机关禁止，所以BT模式亦遭到禁止。少数派观点以太平洋建设集团的严介和为首席代表，认为BT模式不属于垫资，何谈遭禁？（太平洋建设集团是BT模式最大的fans，也正是BT使得严介和短期迅速成为胡润排行榜的探花郎）
从2002年刚做BT到现在，前后共负责10多个BT项目的操作模式论证、法律风险分析、合同架构设计与合同起草等工作，我从来没认为BT是不合法的，所以当看到最近很多人所谓的BT遭禁的言论，觉得很是难以理解。怎么会有如此论调呢？
诚然，相对于BOT，BT缺少一个“O”，而且缺少这个“O”也的确使得BT发生了一定程度的“变异”，但这种变异竟然模糊了如此多智慧的双眼，确是始料不及，看来是炼丹炉中烧炼火候不足，尚未练就火眼金睛。
关于BT的合法性以及并未遭禁，我想从以下三个方面予以简单论证：
一、BT与BOT模式本是同根生
BOT与BT横行江湖之基础，在于政府缺乏必要的财政资金投入公共项目建设，所以借助BOT的方式吸引外国资本或者民营资本。BOT与BT二者一样，并不是政府就不用支付，只不过是延期支付，天下没有免费的午餐。BOT与BT只是解决了政府财政资金的一时短缺，都有点类似于分期付款，不过BOT是采用授予外部投资人特许经营权作为分期支付的方式，而BT是采用政府财政资金分期偿还的方式，BOT中政府对外用收费权支付，而BT中政府对外用现金支付，唯支付手段不同尔。因此，BOT与BT可谓是“同根生”。
BT的出现除了政府引资这个因素外，另外一个因素是项目本身所决定的，很多项目都具有公益性，或者政府基于某种考虑，使得项目不具有可经营性，不能“O”，但是政府以及当地经济发展又急迫需要这个项目，所以就只能分期付款了。也正是因为不能“O”，所以对BT项目感兴趣的大多为建筑承包商，一般其他投资人较少，因为BT项目中的纯粹的投资收益相对较低，而且与承包收益是合而为一的，有时难以区分。这也是唯有承包商热衷于BT的缘故，比如参与北京地铁奥运支线项目竞标的绝大多为承包商。
因此可以这么说，BT对于政府而言是分期付款的政府采购，是吸引外部投资，而对于承包商则是融投资带动总承包的新型承包方式，承包商更加关注的是承包合同额与承包利润，而非投资收益。正是政府与承包商双方需要的契合点成就了BT的大放异彩。
《通知》中所谓“采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知”，从这个表述我们很容易推断，原本属于政府投资项目不会因为采用BOT形式而改变其政府投资项目的属性。换言之，尽管BOT从形式上似乎是政府无需动用财政资金进行支付，在特许经营期满后转让时无需支付转让价款或仅象征性地支付转让价款，但《通知》认为BOT模式中授予外部投资人特许经营权可以理解为间接使用政府财政资金进行支付，因为特许经营权如果不授予外部投资人，则会为政府带来收益，该收益是属于国家财政资金的一部分。这里BOT与BT的差异仅仅在于，BOT中分期付款期限（特许经营期）更长，支付方式为特许经营权而已。
因此如果《通知》认为采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用，那么BT理所当然的也不应适用。
或者如果仍然不够清晰的话，那我们可以玩个小游戏，做个极端假设，比如地方政府在项目立项阶段要搞BOT，在外部投资人建造完毕运营之前，因为公共利益需要，地方政府决定取消运营收费，使用财政资金买断外部投资人的特许经营权或者给与其相应补偿，那岂不是由BOT而变成了BT，那到底这个BT是否合法呢？而实践中也的确存在很多取消特许经营权的案例，只不过是运营收费一段时间之后，而非刚刚建造完毕，比如北京五环和上海某隧道。试想如果地方政府与外部投资人双方达成默契并充分信任，那岂不是《通知》很容易被规避？那立法目的如何实现？
综上，认为《通知》是对BT模式的禁止实在是妄加猜测，也不符合“法不禁止即可行”的法律理念。
二、建设部确认BT的合法性和未遭禁止
尽管自2006年1月发布《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》后，建设部对于外界讨论激烈的BT是否遭到禁止没有给出一个明确的答复，但是通过观察以下几个文件（特别是发文时间）我们不难推断出建设部对BT操作模式的认可和推广。
1、1996年6月建设部、国家计委、财政部联合发布的《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》，严禁施工单位带资承包工程，建行设单位不得要求承包单位垫资施工。
2、2003年2月建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，规定鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。
3、2004年10月最高法院发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》，第六条规定：
当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持，但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。
　　当事人对垫资没有约定的，按照工程欠款处理。
　　当事人对垫资利息没有约定，承包人请求支付利息的，不予支持。
4、2006年1月建设部、财政部、发改委和中国人民银行共同发布的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，规定在政府投资项目中严禁施工单位使用带资承包方式承揽政府投资项目。
通过上面这四个文件的发布时间顺序、内容和文件之间的内在逻辑，我们很容易发现建设部是认可BT模式的，而且BT也没有遭到禁止。简要分析如下：
1996年《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》禁止一切工程项目带资承包，其后于2003年《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》就提出鼓励有条件的企业搞BT，从这一点我们可以很清楚的看出BT不属于带资承包，也没有受到《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》的禁止。如果说《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》禁止BT模式，那么其后发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》提出鼓励BT就属于胡说八道了。
2006年1月的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》与1996年6月的《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》从内容上并无实质差别，只是禁止带资承包的覆盖范围不同罢了。2004年最高院发布《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》对垫资条款约定与垫资利息给与了认可和保护，因此2006年1月重新发布《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，将禁止垫资的范围缩小到只是在政府投资项目中禁止带资承包，应当说这是因最高院司法解释所做出的一种阵地退守。
三、BT不属于带资承包
根据《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款（不含合同约定的质量保证金），由建筑业企业垫款施工。
首先检讨一下上述关于带资承包定义的缺陷：
第一，该定义与现行建筑市场现状脱离，现行建筑市场就是业主市场，承包商无可选择，“要么接受要么离开”，所谓人在江湖漂的身不由己，在这个市场业主是大佬。我相信没有任何一个承包商会手执《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，坚持要业主给预付款，要按月支付进度款。当然，有了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，承包商至少多了一个谈判武器，只是这个武器的杀伤力有限。
第二，带资承包的定义中工程进度款支付的方式仅仅是按月支付，未免太过狭隘。实际工程实践中至少存在着按月进度付款和按形象进度付款两种。而且2004年10月财政部与建设部联发的《建设工程价款结算暂行办法》，其中第十三条规定工程进度款结算方式包括：
1、按月结算与支付。即实行按月支付进度款，竣工后清算的办法。合同工期在两个年度以上的工程，在年终进行工程盘点，办理年度结算。
2、分段结算与支付。即当年开工、当年不能竣工的工程按照工程形象进度，划分不同阶段支付工程进度款。具体划分在合同中明确。
然后，我们来讨论BT不属于带资承包的问题。
在BT模式下外部投资人既为建设单位，而BT工程由于其公益性或其他因素不宜经营收费，因此目前国内做BT的清一色的是建筑企业，如太平洋建设集团、中建总公司、中铁工、中信国华建设等等。因此BT模式下，建设单位与施工单位两位一体，角色统一，外部投资人作为建设单位既要负责BT项目的融资，还要提供融资所需的相应比例的配套资金，同时要负责BT项目立项、报建、开工等相关前期手续，外部投资人同时作为总承包单位，负责BT项目的设计、采购与施工。当然，外部投资人上述工作内容将根据其与政府签署的BT合同的约定的不同而作相应调整。
根据上述，既然BT模式下，建设单位与施工单位为统一法律主体，因此就不存在《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》中所谓的建设单位未全额支付和建筑企业垫资施工的问题，一个非常简单的逻辑推理。
言而总之，BT模式之所以在基础设施建设中大放异彩是有其经济和制度基础的，认为BT遭到当局主管行政机关的禁止实属妄加猜测。当务之急应讨论的是关于BT的立法空白，比如外部投资人作为建设单位进行BT工程立项、报建等前期手续的主体资格问题、工程总承包的招投标问题、BT工程转让时的税收问题等等（关于BT立法的空白作者将另行撰文），加强BT的研究与立法完善。


广西壮族自治区贵港市人民政府办公室


贵政办〔2007〕146号


贵港市人民政府办公室关于印发《贵港市工业用地使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》的通知



各县、市、区人民政府，市直各委、办、局：

《贵港市工业用地使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》已经市人民政府三届九次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。







　　　　　　　　　　　　　　　　贵港市人民政府办公室

　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年八月二十日



贵港市工业用地使用权

招标拍卖挂牌出让暂行办法



第一条 为规范我市工业用地使用权出让行为，建立完善公开透明、规范高效的土地使用权出让制度，优化土地资源配置，促进工业用地的节约集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]114号）等规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本市市辖三区范围内国有工业用地招标、拍卖、挂牌出让，适用本办法。

本办法所称工业用地，包括工业生产用地、工业仓储用地、工业研发用地以及工业厂区内设置的必备的办公和生产生活辅助设施用地。

第三条 工业项目使用国有土地要按照公平、公开、公正的原则，在市土地有形市场通过招标拍卖挂牌出让方式取得土地使用权。

第四条 工业项目必须符合贵港市土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。

第五条 贵港市国土资源局根据本办法，负责市辖三区工业用地招标、拍卖、挂牌出让工作的组织实施。

市发改、经委、环保、监察、财政、国有资产管理、建设等有关行政主管部门，以及市各工业园区，根据本规定按各自职责分工合作，在各自职权范围内参与本市工业用地招标、拍卖、挂牌出让的相关工作。

第六条 工业用地实行年度计划管理。市国土资源管理部门会同建设、发改等部门以及广西贵港江南工业园区，根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划、国家产业政策、土地利用年度计划、产业布局规划，以及土地储备规划和年度实施计划、建设用地控制标准等要求，结合市场需求状况，研究制订我市工业用地年度土地供应计划。工业用地年度供应计划经市人民政府批准后，在土地有形市场或有关媒体上向社会公布。

工业用地年度供应计划在执行过程中发生重大变化，经市人民政府批准，可根据实际情况适当调整。

第七条 单位和个人列入工业用地年度供应计划和工业用地年度出让计划的用地有使用意向的，可向市国土资源管理部门提出用地预申请。市国土资源管理部门根据工业用地年度供应计划和土地市场情况，适时编制工业用地出让实施方案，组织实施工业用地招标、拍卖、挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。

第八条 市国土资源管理部门按照土地出让计划，会同市发改、经委、建设、环保、财政等有关管理部门，共同拟订包含拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方式、时间和项目要求、投资强度要求等内容的出让方案，报经市人民政府批准后，由市国土资源管理部门组织实施。监察部门应当依法对工业用地招标拍卖挂牌出让工作实行监督。

第九条 工业用地出让前，市国土资源管理部门应组织地价评估，根据评估结果、用地现状、产业政策和土地市场情况等因素审议确定出让底价。出让底价不得低于国家公布的最低价标准，在土地招标拍卖挂牌成交前须严格保密。

第十条 在工业用地招标拍卖挂牌出让前，市国土资源管理部门应当根据出让方案发布具体地块的土地使用权出让公告（公告期不得少于20日），公布受理竞买申请时间，资格审查时间和竞价时间（挂牌竞价时间不得少于10个工作日）。

第十一条 工业用地招标拍卖挂牌出让活动，由市国土资源管理部门按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源令第11号）和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]114号）的规定组织实施。

参加工业用地竞买的单位或个人，应当符合招标、拍卖、挂牌出让工业用地公告参加该宗地竞投或竞买的条件。

依法确定竞得人或中标人后，市国土资源管理部门应与竞得人签订《成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》及其补充协议，合同书中应明确产业要求、投资强度、规划建设要求、开工竣工期限、闲置土地处置、转让条件要求和违约责任等条款。竞得人须在合同签订之日起60日内付清成交价款。

第十二条 自签订土地使用权出让合同之日起10个工作日内，市国土资源管理部门应在土地有形市场或有关媒体上公示出让结果，公示内容应包括出让地块的宗地号、位置、面积、成交价、土地使用权受让人、规划建设项目等信息。

第十三条 土地使用权出让合同生效后，由市国土资源管理部门牵头，会同有关部门对土地出让合同履行情况进行不定期检查。各职能管理部门须按照职责范围监督土地使用权受让人按照土地使用权出让合同约定使用土地。对违约者应依照出让合同条款和补充协议条款的约定追究违约责任。受让人擅自改变土地用途或未按出让合同约定开发建设的，市国土资源管理部门应责令限期纠正；拒不纠正的，依法收回土地使用权。

第十四条 市国土资源管理部门和相关管理部门工作人员违反本办法，在工业用地招标拍卖挂牌出让工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在部门或监察部门依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第十五条 桂平市、平南县的工业用地招标、拍卖或挂牌出让可参照本办法执行。

第十六条 本办法由市国土资源局负责解释。

第十七条 本办法自颁布之日起实施。