公路建设工程的风险管理
　　　　　　　　 冯兴吾　汪长海　方松林

　　公路建设工程中出现的事先不确定的内部或外部的干扰因素，谓之风险。任何公路建设工程都存在风险，如工期延长、成本增加、计划修改等，这些都会造成经济效益的降低，甚至公路建设工程的失败。正是由于风险会造成很大的损害，风险管理已成为公路建设工程管理中不可或缺的一环。良好的风险管理能获取巨大的经济效益，同时也有助于提高企业竞争和管理水平。
　　一、公路建设工程的风险管理的内容
　　1、公路建设工程中各个过程的风险管理
　　从项目的立项到项目的结束的各个过程，都必须进行风险的研究与预测、过程控制以及风险评价，以求全过程的有效控制以及积累经验和教训。
　　2、公路建设工程全面风险管理
　　多年来，人们在风险管理实践中逐渐认识到，在公路建设工程的各个部门都存在的风险，有的风险相互叠加放大，有的风险相互抵消而减少。因此，公路建设工程不能只从某个环节、某个部门的角度来考虑风险，必须根据风险组合的观点，以贯穿整个公路建设工程的角度看风险，实行全面风险管理，如工期、费用、质量、设计能力、市场、信誉等。
　　3、公路建设工程风险的全方位管理
　　全面风险管理的框架有三个维度。第一个维度是企业的目标，即公路建设工程中业主、承包商、监理的目标。包括战略目标、经营目标、报告目标和合规目标等4个目标。第二个维度是全面风险要素，即内部环境、目标设定、事件识别、风险评估、风险对策、控制活动、信息和交流、监控等8个要素。第三个维度是企业的各个层次，即整个企业、各职能部门、各条业务线及下属各分公司面临的共同风险，包括政治风险、经济风险、法律风险、环境和移民风险、经营管理风险。如在BOT项目中，政治风险的主要构成为政局的稳定程度、政策变动因素、项目所在国与东道国的双边贸易关系等。
　　4、公路建设工程全面的组织实施
　　全面风险管理8个要素都是为企业的4个目标服务的，企业各个层级都要坚持同样的4个目标，每个层次都必须从以上8个方面进行风险管理。
　　二、公路建设工程的主要风险构成
　　1、工期风险
　　表现为造成局部的（工程活动、分项工程）或整个工程的工期延长，不能及时投入使用。如业主在公路建设工程合同签发前或实施中，未按合同规定时间解决征地移民问题、提供“三通一平”，未按公路建设工程合同规定及时供应电、水，未按公路建设工程合同规定及时提供各种合格的主材等。
　　2、费用风险
　　包括财务风险、成本超支、投资追加、报价风险、收入减少等。费用风险主要受以下4个方面影响：①经济发展规划。其中包括银行利率、信贷管理制度、货币兑换比率等。②市场情况。其中包括价格风险、竞争风险和公路建设市场的需求风险等。③电力输送情况。其中包括自发电、国内输送电、省内输送电等。④承包商的施工能力。其中包括承包商队伍素质、能力，建设成本以及经营情况。
　　3、质量风险
　　包括材料、工艺、工程等不能通过验收，工程验收不合格，经过评价工程质量未达到标准和要求等。
　　4、设计能力风险
　　主要表现为公路建设工程完成后未能达到施工设计要求。设计量的大小是设计质量高低的必然反映，所以把好设计关，是有效控制变更量的首要途径。如在时间过于紧迫，勘察成果质量不高的条件下，设计人员若依据这些质量不高的勘察成果来设计，其设计的质量也必然不会高。设计时间过紧，设计工作难以做到周密，各专业协调不够，会出现漏项、错误，其结果欲速则不达，反而使设计修改多，增加了投资，延长了工期，索赔率会增长。
　　5、市场风险
　　公路建设工程完工后达不到预期的市场份额，没有竞争力。如北京市五环路投资人民币20亿元，计划20年收回投资，但实际上每天车流量未达设计要求的五分之一。
　　6、信誉风险
　　可能对企业的形象、信誉造成损害是信誉风险。如业主未按公路建设工程合同规定及时对承包商支付工程价款而应承担的违约责任；承包商未按公路建设工程合同的技术要求，造成工程质量有缺陷，包括工程验收时发现不合格的情况；虽经返工但达不到技术指标要求，但结构稳定，不影响其基本功能。
　　7、人身伤亡以及工程或设备毁损的风险
　　一般来讲，施工设备由承包商自备，但由于有的公路建设工程量巨大，工期紧，坚持大型专用施工设备由承包商自备确有困难时，业主购买后可有偿、无偿提供给承包商以确保工期，减轻承包商的压力，同时在一定程度上降低合同总价。施工设备风险包括未按合同的规定时间进场、使用过程中出现机械故障及配件供应不及时等。
　　8、法律责任风险
　　法律责任风险是指法律的完善程度和变动情况给公路建设工程带来的风险，包括专门设计和规范公路建设工程的法律文本内容的变更等。也包括出现金融、工期和费用索赔等纠纷时，能得到及时仲裁或处理，保障业主的建设和经营权、投资受益和抵押权。法律责任风险的主要构成是法律完善程度、项目违约法律条款。
　　9、环境风险
　　环境包括自然环境和社会环境。自然环境中包括气候条件、气象变化情况。公路建设工程所在地区的温度、湿度、降雨雪量、风力、晴雨天数、日照指数，特别是自然灾害情况，如地震、洪水、风暴及海啸。2003年的“非典”、2004年的高致病禽流感等也应视为自然灾害情况。
　　三、公路建设工程的风险控制
　　1、从公路建设工程整体利益角度出发，最大限度发挥各方积极性
　　公路建设工程的风险是时刻存在的，如果公路建设工程的项目参加者都不需承担风险，相对来说也就不存在责任，没有责任就没有工作的积极性。如果取成本加酬金合同，承包商则没有任何风险责任，那么他会千方百计地提高成本以获取工程利润，最终将损害工程整体效益；如果承包商承担全部风险，为防范风险，他必然会提高报价，加大预算，此时业主无须承担风险，最终仍将损害整体利益。
　　2、公路建设工程责、权、利均衡
　　一是公路建设工程的风险责任和权力应是平衡的。承担责任也应该享有权力，同样，如果已有某种权力，也要承担相应的责任。
　　二是风险与收益要对价。对于风险的承担者，应享受风险控制获得的收益和机会收益。
　　三是风险承担可行性，风险的承担应当拥有预测、计划、控制的条件和可能，有迅速采取控制风险措施的时间、信息等，只有这样，公路建设工程的参与者才能理性地承担风险。
　　3、公路建设工程应回避大的风险，选择相对小的或适当的风险
　　对于那些可能明显导致亏损的项目就应该放弃，而对于某些风险超过其承受能力，并且成功把握不大的公路建设工程应当尽量回避。
　　4、公路建设工程应采取先进的技术措施和完善的组织措施
　　为减少风险产生的可能性，应选择有弹性的、抗风险能力强的技术方案，进行预先的技术模拟试验，采用可靠的保护和安全措施。对公路建设工程项目管理应选择优秀的技术和管理人员，采取有效的管理组织形式，并在实施的过程中进行严密控制。
　　科学规范计划变更。为了调动设计人员的积极性，在给予一定时间、空间的前提下给予其一定的压力，业主与勘察设计单位签订限额设计协议、供图协议，优化设计管理办法，制定合理化建议奖励办法，对工程质量、工期投资控制有功人员给予奖励，充分发挥其聪明才智。要通过建立设计指标，选择方案优秀、报价合理，信誉好、素质高、技术服务周到的设计单位，与其签订设计委托合同。
　　编好招标文件。招标文件应由业主自身编制或委托有资质的中介机构、设计院编制。招标文件指招标设计、投标须知、合同格式、商务条款（一般合同条款、专用合同条款）、招标书格式、工程量报价单以及投标报价所需的辅导资料、技术资料及该合同的标段划分说明等。招标文件是合同文件的重要组成部分，是业主对投标者就该合同工程发出的要约，也是对投标者对其响应和承诺的依据，是选择中标者的条件要求。因此，业主要给招标文件编制一个合理的工作周期，合同条款尽量引用合同范本的条款，合同文件应请专家会审，标段划分应科学，各标段基本是独立的，避免施工干扰。
　　5、公路建设工程的业主应要求对方担保并购买保险
　　对于合作伙伴在公路建设工程中可能产生的资信风险，可要求对方出具担保，如由银行出具投标保函，合资项目政府出具的保证，履约保函以及预付款保函等。
　　提出合理的风险保证金。在报价中增加一笔不可预见的风险保证金，以抵消或降低风险发生时的损失。
　　对于一些无法排除的风险，可以通过购买保险的方法解决。因为公路建设工程合同中虽然规定了业主和承包商的权利、义务，也明确各自承担的风险，但在公路建设工程合同实施过程中预先无法避免并且不能克服的不可抗力等造成的损失是可能会发生的。因此，可以根据公路建设工程合同的规定购买工程保险、财产保险等保险，以转嫁风险减少损失。
　　6、公路建设工程应加强风险的预警工作
国务院办公厅 教育部


国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好教育援藏工作意见的通知
　　　　　　　　　　　 （国办发（2004）6号）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人事部《关于进一步做好教育援藏工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年一月十四日

　　　　　　　　　关于进一步做好教育援藏工作的意见
　　　　　　　　　（教育部、中央编办、发展改革委、
　　　　　　　财政部、人事部　二00三年十一月二十四日）

　　1993年以来，在党中央、国务院的领导下，各有关地区和部门加大教育援藏工作力度，增加投入，加快教育基础设施建设，加强教师和管理干部队伍建设，西藏教育事业得到了快速发展。到2001年底，西藏各级各类学校在校生数已达到39.7万名，比1993年增长了71.68%，适龄儿童入学率达到87.2%，青壮年文盲率下降到38.1%，受教育人口大幅度增长；基本实现了县县有中学、乡乡有完全小学的目标，5个县通过了普及九年义务教育(以下简称“普九”)验收，实现了西藏“普九”零的突破。自1985年开始举办的内地西藏班(校)(以下简称西藏班)累计招收初中生24294名，中专、中师、高中生15666名，高校本、专科生3496名；已向西藏输送了中专以上毕业生9458名；西藏班现有在校生13266名，分布在22个省(直辖市)，形成了全国支援西藏发展教育事业的大好局面。但是，由于西藏教育基础薄弱，各地工作进展不平衡，教育援藏工作任务仍然很重。为了进一步发展西藏教育事业，促进西藏经济跨越式发展和社会长治久安，现就进一步做好教育援藏工作提出如下意见：
　　一、指导思想和基本原则
　　进一步做好教育援藏工作，必须全面贯彻党的十六大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的教育方针和民族政策，加速推进西藏基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲(以下简称“两基”)工作进程，促进各类教育健康、协调发展；加强西藏班建设，重点建设西藏大学，大力培养西藏建设急需的高层次人才。坚持规模、结构、质量和效益相统一，坚持自力更生与国家扶持、内地支援相结合，充分发挥教育援藏工作在促进西藏社会稳定、经济发展，增强民族团结，维护国家统一中的重要作用。
　　二、主要任务和政策措施
　　(一)继续办好西藏班。
　　在“十五”和“十一五”期间，要适度扩大西藏班办学规模，改善办学条件，重点提高教育教学质量，扩大内地普通高校招收西藏班学生的规模。
　　1.改善办学条件。有关省(直辖市)要制定西藏班建设和发展规划，加大政策支持和投入力度，使其办学综合条件和管理水平达到当地省一级同类学校的标准。从2004年开始，由教育部牵头，有关部门和地方政府参加，对全国西藏班办学情况进行综合评估。
　　2.深化改革，提高质量。在确保生源质量的前提下，改革现行的西藏班初中招生和初中毕业分流办法。西藏班初中招生实行西藏全区统一选拔录取。在西藏班初中和普通高中学习阶段引入竞争和激励机制，文化基础等方面不适应在内地学习的西藏班学生可以转回区内相应的学校就读，同时从区内选拔优秀的初、高中生等额补充到西藏班学习。做好内地一类普通高中西藏班学生插班就读的试点工作。为加速培养西藏高层次人才，办有西藏初中班的省(直辖市)每年各招收20名西藏班应届初中毕业生，经统一考试，择优录取，直接插班到本省(直辖市)非民族的一类普通高中学习；学生毕业后，参加所在省(直辖市)高校招生统一考试，由教育部按西藏班有关规定组织升学工作。
　　3.提高补贴标准，确保西藏班学生学习、生活及医疗等各项所经费。西藏班(包括初中、高中、插班高中、师范)学生的各项费用由承担任务的省(直辖市)财政予以补贴并结合办学实际，适当提高补贴标准。补贴经费在省(直辖市)财政预算中单独列支、专款专用。西藏自治区要对西藏班学生所需的学习、生活及医疗费给予一定的补助。学生所需的学习、生活费用(包括伙食费、学杂费、书籍费、装备费、服装费、假期活动费、取暖降温费、公杂费等)及医疗费等，要达到年生均6000元以上；原年生均补贴标准高于6000元的省(直辖市)，可根据当地经济发展水平、财政状况和西藏班学生的实际需要，适当提高补贴标准。
　　西藏班高中学生在校学习期间，干部职工子女应适当交纳学习、生活及医疗费用；农牧民或城镇困难职工子女所需费用予以减免，减免部分由当地省(直辖市)从西藏班财政预算专款中一并补贴。
　　4.加强教职工队伍建设，提高教职工待遇。适当放宽西藏班教职工编制配备标准，加强对教职工的管理。对需要引进到西藏班任教或工作的优秀教职工，由所在省(直辖市)教育行政部门优先解决。各有关省(直辖市)教育行政部门要加强对西藏班教职工收入分配考核，按照按劳分配、多劳多得的原则，在合理核定课时、工作量的基础上，对从事西藏班教学和管理工作的教职工的工资待遇实行适当倾斜。
　　(二)通过国家扶持、对口支援等多种形式，重点帮助西藏发展基础教育和中等职业技术教育。
　　国家将采取“分片负责，对口支援”的方式和“定点、包干、负责”的办法，由北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、陕西等18个省(直辖市)对口支援西藏的拉萨、昌都、山南、日喀则、那曲、林芝、阿里7个地(市)，继续支持西藏基础教育和中等职业技术教育的发展。
　　上述18个省(直辖市)重点帮助西藏自治区改扩建15所普通高中和中等专业学校并采取一个或几个地级市(区)对口支援西藏自治区的一个县的方式，重点帮助每一个对口县改扩建2所中小学。分片负责和对口支援的具体方案由教育部商上述18个省(直辖市)以及西藏自治区教育行政部门确定。
　　承担支援西藏教育任务的省(直辖市)人民政府，要采取多种措施，培训对口支援学校的骨干教师和行政管理人员。要把受援中小学和中等专业学校的教学基础设施建设、教学仪器设备及图书配备、对口学校骨干教师和行政管理人员培养等纳入本地区教育事业发展计划，统筹规划，优先解决。有关省(直辖市)应将教育援藏项目纳入本地区援藏工作的总体规划之中，统筹安排，切实保证援助项目经费的落实，努力把对口学校建设成为西藏综合办学条件较好的学校，加快和促进西藏“普九”进程。
　　(三)加强对西藏高等教育事业的支援，切实加强西藏人才培养工作。
　　1.重点建设西藏大学。国家将依据西藏大学改扩建项目规划，安排专项资金支持西藏大学的发展。建设和改造西藏大学的新、老校区，扩大西藏大学人才培养规模，进一步提高培养质量，为西藏经济建设和社会发展培养大批高层次专门人才。
　　2.内地高等学校对口支援西藏高等学校。从2004年到2007年，采取内地多所高等学校和科研院所对口支援西藏一所大学的办法，由西南交通大学等23所内地高等学校和中国林业科学研究院对口支援西藏大学等3所西藏自治区高等学校。承担支援任务的高等学校和科研院所要重点支持受援学校院(系)的学科建设、教师队伍建设、教学科研和管理工作以及援助教学设备，改善办学条件，使受援学校的院(系)综合办学条件基本达到教育部规定的有关标准。
　　3.建立内地高等学校西藏干部教育培训基地。由教育部、人事部在中国人民大学等8所高等学校建立西藏干部教育培训基地，开展西藏在职干部专升本和攻读硕士研究生的学历教育。到2007年，计划培养西藏在职干部1980名，其中专升本1550名，硕士研究生430名。承担培训任务的8所高等学校可参照硕士研究生单独考试的办法，单独考试，单独录取。专升本学历教育招生计划纳入国家成人高等学校招生计划，硕士研究生学历教育招生计划纳入国家招生计划。
　　4.加强西藏专门人才和后备干部的培养。根据西藏自治区的实际需要，内地高等学校逐年扩大面向西藏自治区和面向西藏班的招生规模，采取特殊措施，为西藏定向培养硕士学位以上的各民族人才。
　　招收非西藏生源学生，定向为西藏培养人才，充实西藏县以下基层干部队伍。从2004年起，采取适当降低录取分数、定向培养和分配的办法，由中国农业大学等13所高校，每年从四川、安徽等内地应届高中毕业生中招收500名定向生，学生毕业后在藏工作时间原则上不少于15年。以适当方式对学生在校学习费用予以补助，学生所学专业以师范、农牧、管理和经济为主，并根据西藏自治区的实际需要进行调整，招生计划纳入国家定向就业招生计划。
　　从2004年起，每年从内地高等学校选调800名(其中师范院校毕业生400名)本科以上非西藏生源的毕业生到西藏工作，在藏工作8年。
　　(四)教育部有关直属单位要加强对西藏相关单位的对口支援工作。
　　人民教育出版社、高等教育出版社、中国教育报刊社、中央教育科学研究所、教育部考试中心、中央电化教育馆、中央电视大学、中国教育电视台、学生体协联合秘书处、科技发展中心、学位与研究生发展中心等11个教育部直属单位对口支援西藏教材编译中心等西藏有关单位和高等学校。
　　三、加强领导，明确责任
　　教育援藏工作是党中央、国务院发展西藏教育事业的一项重要决策，是加快西藏社会主义现代化建设步伐的重要措施。有关省(直辖市)和相关部门要把教育援藏工作作为一项政治任务，尽职尽责地完成，把各项工作落到实处。
　　(一)教育部负责对教育援藏工作的宏观指导和管理，制定整体规划，协调落实相应的政策和措施；协调解决教育援藏工作的重大问题；具体负责西藏班办学和教育对口支援规划的相关工作；对教育援藏工作进行检查、评估以及总结交流经验、表彰先进等。
　　(二)作为教育援藏工作主要承担者的有关省(直辖市)人民政府要成立由省级人民政府主管领导牵头、相关部门负责人参加的教育援藏工作协调领导小组，具体负责本地区教育援藏工作的落实、管理和协调。要把教育援藏工作作为特殊任务，纳入本地区教育事业整体发展规划和年度工作计划，制定相关配套政策措施，落实对口支援项目和内地办学所需经费。有关省(直辖市)教育行政部门负责组织实施教育援藏各项具体工作，负责本地西藏班办学的领导和管理工作。有关省(直辖市)教育行政部门和高等学校的主要领导要亲自抓教育援藏工作，并指定专门人员具体负责；要选派德才兼备的干部和教师到西藏从事教学和教育行政管理工作，并创造条件解决好他们的后顾之忧。
　　(三)西藏自治区人民政府要配合教育部、有关省(直辖市)和学校做好教育援藏工作，向教育部提出教育援藏项目实施建议并每年向教育部通报教育援藏项目的进展情况；主动加强与内地有关省(直辖市)、部门和学校的交流和联系，负责教育援藏项目的接受和具体实施；按照学用一致、优才优用和妥善安排的原则，协调西藏有关部门，负责内地高等学校援藏毕业生和西藏籍毕业生的就业和安置工作；做好教育援藏干部的接收工作，并关心他们在藏的生活和工作；配合做好西藏班办学管理的有关工作；定期组织对教育援藏和内地办班情况的考察和调研。
　　有关教育援藏项目的具体实施方案，由教育部会同有关部门和地方另行下达，请有关省(直辖市)和相关部门认真组织落实。