关键词: 债权的顺序/优先权/担保物权/破产费用/共益债权/后顺位债权
　　内容提要: 在一般破产债权中，税收债权从其不可调节的属性看应予特殊保护，但从企业破产财团有限、破产税收征收成本过高等角度出发，未来将其降为普通破产债权中的一般债权亦不乏依据；侵权债权在企业破产法上并无特殊保护的必要；未来可考虑以社会保障替代劳动债权的破产保护。在后顺位破产债权中，《破产法》第 46 条应作目的性限缩解释，以保护普通债权在破产程序期间的利息；应明确将惩罚性赔偿、行政罚款、刑事罚金降为后顺位债权；应在破产法中确立股东债权的劣后清偿规则。总之，破产法上在确定债权顺序规则时，一方面不应违背一般经济规律，迫使当事人全部或部分地放弃交易；另一方面，必须充分认识破产顺序规则实际效果的局限性：企业破产时，破产财产价值通常很有限，而若财产总额不足，规定任何复杂的清偿顺序客观上都无实益。


虽然 “债权平等原则”[1]是破产法的核心原则之一，但正如下文将详细论述的，形式意义上的、绝对的债权平等并不存在。综合 《破产法》和其他法律[2]的有关规定，债权清偿的基本顺序与主要依据可以作如下总结：顺位一为债权实现的费用，如抵押物拍卖的费用和破产费用，这是任何其他债权得以实现的必要支出；顺位二为留置物、抵押物上的共益债权及其他优先权；顺位三为留置、抵押等各类法定或约定的担保物权；顺位四为破产财团的共益债权；顺序五为一般破产债权；顺序六为后顺位破产债权。[3]其中后两类债权的顺序问题在破产程序中具有重要意义，为本文讨论的重点。

一、一般破产债权在破产程序中的内部顺序

在破产法上，位列破产财团共益债权后的其他债权为一般破产债权。对此类债权的内部顺序，《破产法》第 113 条做了规定。关于该条规定的理解、适用及未来的可能修正，学界已有一定的研究积累，本文有如下三点补充思考。

（一）税收债权在破产程序中应降为普通债权

在一般债权中，税收债权后于劳动债权而优于普通债权受偿 （《破产法》第 113 条）。至于其与担保物权之关系，则比较复杂。鉴于担保物权的实现不受破产法辖制而在破产程序之外进行，而税收债权受偿的财产基础仅以破产财团为限，因此逻辑上担保物权应先于税收债权。但《税收征收管理法》第 45 条第 1 款规定：“纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。”据此，税收债权和担保物权先后顺序要根据具体情况分别确定。对于该规定，有学者认为其过于偏重税收，会对担保物权带来 “致命”影响。因为根据现行税法的规定，税收债权的发生不需要登记，欠税公告也是选择性的 （不包括滞纳金和罚款），因此在担保物权设定时，债权人很难确切知晓纳税人存在多少欠税。“在这种情况下，债权人接受担保风险极大。”[4]另外，按照现行法，若税收优先于后设定的担保物权，同时劳动债权优先于税收，难道劳动债权将优先于在欠缴税款后发生的担保物权？

从立法趋势上看，一百多年前各国在制定破产法时，虽大多规定税收债权具有优先受偿地位，但这一情形随着时间的发展已有重大变化，目前各国多数将其规定为普通债权。其一，随着社会经济的发展，现代国家的福利国家属性都有所加强，使企业的税负急剧增加 （以德国为例，普鲁士时代所得税税率仅为 4% －6%，交易税也远远低于当代的水平[5]），若仍让其享有优先受偿地位，将极大地降低其他一般债权的受偿比例，甚至让普通债权人得不到任何清偿。其二，破产实践中，破产财团的价值往往很有限，对于作为债权人的税收机关而言，参加破产程序的成本和收益常不相称，因而即使法律规定其有优先受偿权，税收机关也常基于税收成本的考虑而选择不作为。如德国修订破产法前的统计显示，税收机关仅在 2% 的破产案件中派员参加破产程序。[6]其三，随着国家财政能力的增强，从破产企业获得的税收在财政收入中仅占极小的比例，将这项优先地位放弃也不会对国家收入产生过大影响。[7]在该趋势下，再过多地强调税收债权的优先地位已不合时宜。

当然，在确定税收债权与担保物权的顺序的时候，不可避免的要考虑以下问题：其一，税收是用以进行再分配的重要手段，税收所得主要用于公共品的开发与建设，因此税收债权的确具有公共利益属性，规定其优先受偿具有一定正当性；其二，税收是典型的 “无调节能力”[8]债权，若和普通债权一样受偿，则债务人可在税收债权发生之后、企业仍有足以清偿债务的财产之时，通过设定担保等方式逃避此项债务。也正是因为这样的原因，法律甚至赋予某些税收债权人以类似留置权的法律工具以确保其权利之实现 （如 《海关法》第 60 条）。不过要妥善解决这些问题，还应从防止逃漏税的角度着眼，将税收债权的顺序提前到担保物权之前是简单乃至武断的选择。综上，未来在强化对逃漏税款的监督的基础上，应参考、顺应各国立法的发展趋势，及时废止《税收征管法》第 45 条第 1 款。

（二）侵权债权不应享有优先受偿地位

侵权债权的顺序问题可以从两个方面探讨，一是侵权之债与刑事责任、行政责任的关系，二是侵权之债与其他民事债权的关系。关于前者，《侵权责任法》第 4 条以及数量众多的实体法[9 ]都确立了个人财产优先用于承担侵权责任的规则。实际上，从破产法的角度看，这一问题还可以以更简便的立法技术解决。例如德国 《破产法》第 39 条第 1 款第 3 项规定，刑事罚金与行政罚款债权及相应利息属后顺位债权，应后于普通债权受偿。若我国在破产法中借鉴此类规定 （民事优先于行政与刑事责任），则 《侵权责任法》（第 4 条）以及相关法律的规定便可被更有效地整合和替代，另外也能更清晰地表明，不仅侵权债权，而且合同债权也优先于罚金或行政罚款债权。确立民事责任优先的原则有以下几项原因。第一，国家承受财产损失的能力远大于个人，当责任主体的财产不足以同时承担民事责任和行政、刑事责任时，民事责任优先是弱者保护及社会化观念的体现。第二，民事责任优先可以减少当事人交易前在核查交易对方是否存在违法或犯罪行为上的投入，有利于降低交易成本。第三，民事责任主要目的在于补偿，而行政责任和刑事责任虽然以财产为媒介，但主要目的在于惩罚和威慑。前者指向债权人个人的权利，后者则着眼于社会安定和一般公众的利益，前者更为直接和迫切。第四，民事责任优先虽然可能造成罚款、罚金等制裁难以实施，但不影响通过对责任人施加人身制裁，达到惩罚行为人、维护社会秩序的目的。

第二层次的问题是侵权之债与其他民事债权的关系。对于这一问题，笔者在其他论文中曾有所提及。[10]对于法律应否优先保护侵权债权人 （至少是人身侵权受害人），笔者持保留态度。[11]第一，必须要考虑到，债务人——或者确切说是债务人的股东——想从无调节能力的债权人处受益，只能设法通过破产 “逃债”的办法进行，因为如果债务人不破产，并不能免掉偿债责任。但在失去自己的企业与破产免债之间进行权衡时，通常投入大量个人心血的股东并不会轻易地选择后者。第二，债务人欲损害无调节能力债权人的利益，只能通过与有调节能力的债权人——主要是担保债权人——合谋进行。但对担保债权人而言，其在现行法下并不能无折扣、无迟延地实现其担保权，如美国与德国破产法中的诸多限制。[12]这让潜在担保债权人很难参与合谋，进而债务人损害无调节能力债权人利益的可行性极大降低。第三，从实证研究上看，债务人通过破产有意损害侵权债权人的情形是极少见的，即便将债务人的主观因素排除，侵权受害人因公司债务人破产而比合同债权人受更多损害的情形也是不多见的。第四，即使论证所有侵权债权享有超级优先权一定程度上能成立的话，试图论证人身侵权受害人优先于担保债权人进而优先于财产侵权受害人也是很难的。毕竟财产也是人生存的基础，在价值上与身体、生命没有本质差异。如肖像、名誉等人格权受损害与作为必要生存条件的生产资料、生活资料受损害相比，哪一个更具有保护的必要事实上很难确定。第五，不考虑请求权竞合的情况，很多合同债权的标的，如劳动合同、供货合同、部分保险合同等都可能牵涉权利人的重大利益，其重要性不但强于一般财产侵权的受害人，甚至也强于人身侵权之受害人。第六，现行法上基于法律关系的特殊性质，有时会对侵权债权乃至人身债权加以特别保护 （如 《海商法》第 22 条第 1 款第 2 项与第 5 项），但也主要着眼于物件本身的危险性和物件的价值而将责任的实现直接指向物件 （实际上是由物件所有人承担以物件价值为限的有限责任）。[13]相比而言，企业并不一般性地具有侵权的危险性，对其一般性地规定侵权债权优先缺乏充分理由。[14]

（三）破产中的劳动者保护制度应进一步完善

劳动者权益的保护，应通过社会保障制度、劳动法等综合完成，破产法只是其中一环，并不适合做最终解决方案。现行破产法规定了劳动债权的优先受偿顺序，不应影响其他制度的进一步完善。对此，德国破产劳动法的改革思路或可供参照。德国在 1999 年的新破产法中，取消了1877 年原破产法中劳动债权的优先权。这主要是因为其他法律制度能够更好的保护劳动债权，原 《破产法》第 60 条所规定的劳动债权优先权已形同虚设。类似地，在英国、比利时和荷兰等国目前的破产法中，劳动债权也仅被作为普通债权来看待。当然，这并不表明这些国家不重视职工的权利。在 20 世纪 60、70 年代以前，这些国家的破产制度大多把劳动债权放在优先受偿的位置上 （如德国 1877 年 《破产法》第 60 条）。尽管如此，在当时的破产浪潮中，职工的权利还是不能得到很好的保护 （企业破产财团常常不足清偿破产费用，劳动债权更是无从保护）。为此，这些国家先后采纳了新的保护劳动债权的模式：成立由雇主、职工与政府共同出资的 （或这三方中的某一方或两方出资）、具有担保或保险性质的机构，该机构负责支付职工因破产而未获清偿的劳动债权 （如德国法上的相关规定：§ § 183 － 189a SGB III）。这项模式很成功，以至于1980 年欧盟以这些国家的做法为蓝本制定了 80 /987 法令，要求各成员国采取类似的措施，从而将其在整个欧盟推广开来。[15]当然，这些国家乃至欧盟的法令对劳动债权的保护都有所限制，比如根据该法令，该机构只对破产前 13 周内的未付债权承担责任。但从制度运行的实际效果上看，鉴于上述国家的社会保障制度比较健全，职工失业后可以在相当一段时间内领取失业保险，如果在此期间内未找到工作，还可以再领相当一段时间的社会保险，因此，综合起来，这些制度对职工利益的保护比仅提升其破产清偿顺位更为有效，值得我国在未来的制度设计中参考。

二、后顺位破产债权的内部顺序

后顺位破产债权人，指在包括普通债权人在内的全体一般债权人获得全部清偿后，破产财团仍有剩余时才得以受偿的债权人。[16]在我国现行法律中，除最高法院的司法解释曾概括性地规定某几类债权 “不属于”破产债权外，并未规定后顺位破产债权的问题 （法释 ［2002］ 23 号第61 条）。在破产财团不足以清偿全部普通债权时，这虽然与将其列为后顺位债权具有相似效果，但毕竟排除了债权人参与破产程序的可能性，在企业清偿普通债权后仍有财产剩余的情况下（虽然为数不多，但并非绝对不存在），也排除了这类债权人受偿的可能性。以下就法律的解释与制度构建展开分析。

（一）债权在破产程序期间的利息应继续计算

《破产法》第 46 条第 2 款规定，附利息的债权自破产受理时起停止计息 （注意，这里的“债权”应仅限于一般破产债权，担保债权应另行考虑[17]）。比较而言，在美国破产法上 （11USC § 506 条 b），无担保一般债权人的利息请求权并不消灭，只是受到相应限制 （如利率以法定而非约定利率为准，且受偿顺序排在罚款、罚金债权之后）；在德国破产法上，只有利息的受偿顺位受到限制 （第 39 条）。在我国证券公司或房地产公司等破产案件中，已经出现了破产财团的价值因市场波动而高于破产债权总额的情形，若不承认利息后顺位债权的法律地位，剩余价值将被分配给股东，从而过度改变非破产情况下各方的权利义务。因此在解释上对该部分利息作后顺位债权处理更为妥当。实际上，在仍然适用的法释 ［2002］ 23 号中 （第 61 条），破产宣告后的利息只是不属于破产债权，而不是完全不予保护。另外，从目的解释与体系解释的角度看，《破产法》规定第 46 条第 2 款的目的应是为了债权申报时债权数额确定，而不是从实体上消灭利息债权，因此即便使用了 “停止计息”的字样，也应解释为只具有确定破产债权数额的意义，而不应据此否定利息债权的实体存在。

（二）惩罚性赔偿应劣后受偿

在破产法外应充分保护惩罚性赔偿之债是毫无疑问的。[18]不过当债务人已开始破产程序时，问题便变得复杂——若赋予惩罚性债权以普通债权的清偿顺位，实际效果可能不是 “惩罚”了债务人而是其他普通债权人。因此有必要将其受偿顺位置于普通债权之后。美国 《破产法》便有此类规定：惩罚性赔偿之债的受偿顺位与罚款、罚金相同，排在破产程序期间普通债权依法定利率计算的利息之前。[19]本文认为，在我国的制度设计中，从民事权益优先于行政权益的角度看，将惩罚性赔偿之债与罚款、罚金区别对待是必要的；从充分保护多数普通债权人利益的角度看，将前述利息之债置于惩罚性赔偿之前也是必要的。因此惩罚性赔偿之债应后于利息，先于罚款和罚金。

（三）罚金、行政罚款、滞纳金应劣后受偿

如前所述，我国多部法律都规定了财产不足以同时支付民事赔偿、行政罚款和刑事罚金时，民事赔偿优先受偿的规则。一些特殊的法律如 《税收征收管理法》第 45 条第 2 款规定：“纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优于罚款、没收违法所得。”作为过渡时期的破产审判规则，法释 ［2002］23 号也曾规定，行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金等不属于破产债权，但人民法院或者清算组也应当对当事人的申报进行登记 （第61 条）。实践中有不同意见的主要是行政收费滞纳金的性质问题。根据 《税收征收管理法》 第32 条的规定，迟延缴纳税款的，“按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金”。此处按日万分之五计算的滞纳金，折换为年利率约为 18%，显然超过通常的银行利率，具有惩罚性。基于此，笔者认为，破产程序开始前的滞纳金超过银行同期贷款利率的部分在性质上与罚款相同，应与罚款、罚金同顺位受偿。2012 年，最高法院在法释 ［2012］ 9 号规定破产受理前的此类滞纳金应与普通债权同样对待，虽仍未采纳本文所持观点，但也明确地降低了其清偿顺位。

（四）股东债权应衡平或自动居次

对很多经营而言，如果企业的经营资本仅仅达到法律上最低资本额的要求，是远远不能满足需要的。尽管如此，因为股东对企业的债务以其实际出资为限承担责任，投入过多的资本就意味将来在企业破产时要承担较多的风险，实践中大多数有限责任公司的注册资本都恰好等于法律规定的最低资本限额。[20]在这一背景下，解决企业运营资本不足的主要方式是债权融资。以债权人与企业的关系为标准，债权融资的来源可分为两种：其一是外部融资，如从银行等金融机构获得贷款；另一种方式是内部融资，即股东向公司放贷 （严格说来，股东与公司分别拥有不同的人格，因此，股东同样处于公司之 “外”，但鉴于股东与银行等机构仍有所不同，故仍可称其为“内部融资”）。股东为公司提供借款，不过是在多样化的公司融资形式中所作出的一种选择而已，从经济上看并无不宜。但股东享有有限责任的潜在要求是股东已经充分履行了出资的义务，而以借款替代出资义务进而享有普通债权人地位则多有不妥。为了限制股东的不当行为，各国目前的通常做法是：并不禁止股东向公司提供借款，但在公司破产时，对这种借款的偿还进行适当限制 （包括股东向公司退还已获清偿的借款）。如美国法上的 “衡平居次原则”、德国法上的后顺位破产债权规则。

美国法上的 “衡平居次”原则规定，控制股东对公司的债权，若出于不当的目的而设定，无论有无担保，在公司破产时，可被要求次于公司的其他债权而受清偿，以保护从属公司的债权人。[21]在 “衡平居次”理论确定前，曾经有人提出过 “自动居次”理论，认为控制股东操纵子公司为自己牟利的危险太高，因此应强制规定一切控制股东对公司的债权都后于普通债权受偿。反对的意见认为这样的安排过于简单化，后来主张这项理论的弗兰克法官自己也放弃了他的主张。[22]1978 年破产法在第 510 （c）条中明确规定了由判例法发展而来的 “衡平居次” 原则。[23]因此，如何为具体案件的审判确立一些具有可操作性的规则，便成为法学研究和法官审判的焦点，如在 1986 年的一项判决中，法官曾列出 11 项考量因素。[24]

解读“非公有制经济36条”的法律意义


内容提要 “非公有制经济36条”的公布，是我国至建国以来，我国政府对“非公有制经济”发展清除体制性障碍的第一声。这第一声，意味着我国自计划经济时代沿袭下来的歧视非公有制经济的政策取向成为历史。意味着非公有制经济主体可以与公有制经济主体一样，在同一起跑线上，成为我国市场经济的竞争主体了。还意味着，今后我国经济发展的“领头羊”不一定非姓“公”了。因此，“非公有制经济36条”的出台，对我国“非公有制经济”今后的发展，不仅有着前所未有的现实意义，而且有着深远的历史意义。而对我们的国家和“非公有制经济”主体来说，更加有着非同寻常的法律意义。
关键词 非公有制经济36条 法律意义

Abstract: The announcement of “The Non-Public Economy 36”is the first voice to clean the barriers of the Non-Public Economy development from the 1949. This means the discriminative regulation trend of circumscribing the Non-Public Economy is turning to be history. This means the Non-Public Economy objects can compete with the Public Economy objects fairly, and also means perhaps the main power to drive the economy is not definitely the Public Economy. Therefore, the announcement of “The Non-Public Economy 36”, not only has the practical meaning but the history meaning for national economy. To our nation and The Non-Public Economy objects, it has a special legal meaning.
Key words: The Non-Public Economy Legal meaning

“非公有制经济”，这个有着所有制经济成份的关键词，在我国经济生活和社会生活中耳熟能详，人人皆知。大家都知道“非公有制经济”的含义与地位。与公有制经济相比，“非公有制经济”无非是“补充经济”或者是公有制经济的“重要组成部分”。因此，“非公有制经济”在所有制经济成份中的法律地位也居于次要地位。相应的，所从事非公有制经济活动的主体（指个体、私营企业和以私营、个体为主的股份制民营企业）也只能享有“次国民待遇”。几十年来，习惯如此。这也体现了计划经济体制下，我国以公有制为主要经济成份的特色。然而，市场经济体制下，其主体没有主次之分，“领头羊”的身份是靠经济成份主体自己挣出来的。但是，打破旧有的习惯需要勇气与机遇。2005年2月24日国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（俗称“非公有制经济３６条”）。这是至建国以来，我国政府对“非公有制经济”发展清除体制性障碍的第一声。这第一声，意味着我国自计划经济时代沿袭下来的歧视非公有制经济的政策取向成为历史。意味着非公有制经济主体可以与公有制经济主体一样，在同一起跑线上，成为我国市场经济的竞争主体了。还意味着，今后我国经济发展的“领头羊”不一定非姓“公”了。如此说来，“非公有制经济36条”的出台，对我国“非公有制经济”今后的发展，不仅有着前所未有的现实意义，而且有着深远的历史意义，同时对我们的国家和“非公有制经济”主体来说，更加有着非同寻常的法律意义。
一、36条肯定了“非公有制经济”主体的法律地位
作为一种所有制成份的存在，由国家政策法律的肯定与认可是非常重要的。如果没有国家政策的支持，任何一种所有制成份都将难以存续。我国非公有制经济的发展，是伴随着我国的经济体制改革的深入而进行的，在政策上就已经走过了一条漫长的历程。１９８０年８月中央转发《进一步做好城镇劳动就业工作》的文件，这是在政策上第一次对个体经济的肯定。１９８４年党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》中明确：“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针”，认可了“非公有制经济”为我国多种经济形式的一种形式，以后十四大、十五大、十六大和十六届三中全会对非公有制经济的地位，从政策上不断得到逐步提高。1988年4月，我国《宪法》确立了私营经济的合法地位，同年6月国务院出台了《私营企业暂行条例》。1989年，国家工商行政管理局根据宪法和《私营企业暂行条例》，开始对私营企业进行登记注册工作，当年共登记私营企业90581户。1992年邓小平“南巡”谈话，使以私营、个体合作为主的股份制民营企业，在我国沿海城市迅速发展起来。
作为一种所有制成份的存在，在由国家政策肯定的同时，法律的确认也至关重要。对我国“非公有制经济”的确认，最重要的是我国宪法的修正案。1988年，我国首次修改宪法时肯定了非公有制经济是公有制经济的“补充”。1993年，“社会主义市场经济”首次写入宪法；1999年又一次修宪时，非公有制经济由原来的“补充经济”成份被提升为社会主义市场经济的“重要组成部分”；2004年再次修宪，增加了“公民合法的私有财产不受侵犯”的内容，国家对非公有制经济的政策由“引导、监督和管理”，变为“鼓励、支持和引导”。这一步一步的变化，使我国“非公有制经济”有了充分的发展机会，并逐渐积累了巨大的能量，在国际上的政治影响也越来越大。然而，由于“非公有制经济”主体在享受国民待遇问题上，其实际操作突破不大，制约了“非公有制经济”的进一步发展，尤其是民营企业本身的可持续发展，到国际市场的拓展性发展受到了限制。尽管从1997年到2002年我国连续出台了《合伙企业法》、《个人独资企业法》和《中小企业促进法》等，这些被专家认为是涉及促进民营企业发展的重要法律。但是，《中小企业促进法》的可操作性不强，对中小企业并没有提供更多实质性的保护性措施。这说明问题仍然是来自于国家政策上和法律上的不完善。从国家的宏观政策层面上看，虽然宪法已将非公有制经济作为我国所有制形式的重要组成部分加以确认，但至今在具体法律上仍没有明确其法律地位，因而无法得到足够的法律保护。比如民营企业在参与国际市场竞争、国内市场准入及融资方面仍面临着一些明显的体制性障碍。这些法律与政策盲区，使民营企业在法治环境、政策环境和市场环境方面都遭受不平等的待遇。
对以上情况，我国政府审时度势，就势而为，在加入WTO的大背景下，推出了“非公有制经济36条”，这是我国至建国以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。以此文件为分水岭，我国政府将推进“非公有制经济”发展的手段和举措，从分散的政策支持转为总体的制度保障。文件将非公有制经济主体的人格地位加以提升，全面放开民间投资准入领域，凡是对外商开放的行业与领域，都允许民间资本进入，凡是对外商投资的优惠政策，民间资本同样享受。在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对非公有制经济主体与其他所有制主体一样，一视同仁，实行同等待遇。允许非公有资本进入原先的垄断行业和公共领域，这将使我国“非公有制经济”的发展有个“质”的飞跃。同时，意味着从此“非公有制经济”主体的法律地位得到了肯定，使他们可以与公有制经济主体一样可以参与市场经济的公平竞争而不受限制了。
总之，“在比较重视意识形态之争的中国，非公经济能够得到快速发展，与其法律地位的确定有很大的关系。”①
二、36条体现了市场经济的“三公”原则
“三公”原则，是证券市场的基本原则，也是市场经济条件下市场竞争、政府管理的基本原则。作为证券市场的“三公”原则，是指在证券发行中，发行人应及时公开与发行证券相关的信息；在证券交易中，投资者获得公平的交易机会；而在证券市场管理和证券发行中，国家管理机构和发行人应该公正地对待所有的上市申请者和股东。作为市场经济条件下市场竞争、政府管理的“三公”原则。公开原则是指政府机关管理行为的透明度。要求政府机关将自己的管理内容、管理程序以及管理行为适时公开，增强政府机关经济管理、服务的效率和水平；公平原则是指各种所有制经济成份主体在市场竞争、市场交易中的平等，包括法律地位的平等、待遇平等、获得的竞争机会平等，以及在交易中权利义务的平等；公正原则，则是指国家政府机关应公正地给与不同所有制经济成份主体以同等的政策待遇，比如，对所有市场主体制定相同的竞争规则、标准来体现公正原则。其实，说到底，市场经济条件下市场竞争、政府管理的“三公”原则所体现的价值，一是秩序，二是效率，三是公平。公平不仅是指市场主体在经济生活中的公平，还包括社会总体的公平。社会总体公平，不但要求市场主体之间的公平，也要求国家给与市场主体公平的机会，公平的政策待遇。同时，有了社会总体的公平，才能体现实质意义上的公开与公正，国家社会也才能有真正的秩序和效率。
“非公有制经济36条”的出台，是我国对市场经济体制的坚定选择。“非公有制经济36条”的规定，体现了市场经济条件下市场竞争、政府管理的“三公”原则，体现了社会总体公平原则。比如在市场准入问题上，“36条”以一个正式的国家文件形式，向全世界承诺，要对本国公民贯彻“平等准入、公平待遇”的原则，这不仅体现了“三公”原则，也体现了我国履行入世承诺的实际行动。在入世过渡的进程中，我国第一次为所有的市场主体构筑了公平竞争的市场平台，给与了所有市场主体公平竞争的机会和公平的政策待遇。不管是公有制经济主体，还是非公有制经济主体，或是外商投资主体都在同一起跑线上竞争，没有尊卑优先普通之说，这实在是一种很大的进步。另外，“36条”在完善对非公有制经济社会服务方面，也体现了公正原则，在改进政府对非公有制经济的监管方面，体现了公开原则。
三、36条将促进我国非公有制经济法律制度的完善
“36条”是国务院下发的政策性文件，具有行政法规的效用。但是，一个不可否认的事实是，限于文件的自身性质，“36条”还只是一些原则性规定，可操作性不强。因此，“36条”第一条第1款提出了明确要求，规定：“国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作。清理和修订工作要在２００５年底前完成。”那么，目前涉及到限制非公有制经济的法律法规主要有哪些呢?如果从民营企业的角度来说，现行的法律、法规和规章明确规定民营企业开业登记前，需要进行前置审查、审批或实行许可证制度的有20多部法律、60多部法规和规章，包括14个行业、149个经营项目，涉及公安、卫生、文化、旅游、房管、劳动等38个政府行政管理部门。且有些职能部门通过规章形式，自行规定实行许可证制度或擅自扩大实行许可证制度范围。因此，一些制约民营企业发展的法律法规和行政规章有待废止、修改与完善。②
有关“非公有制经济”方面的待废止的法律，如《私营企业暂行条例》、《私营企业暂行条例试行办法》等。1988年的《私营企业暂行条例》规定“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”。国务院1990年1月颁布的《关于个体和私营经济进一步健康发展的若干政策规定》中规定“国家不准个体工商户和私营企业从事金融业、对外贸易业、轻工业、房地产开发业、铁路运输业、远洋运输业等重要行业。”这些与当前的“非公有制经济36条”的规定相悖的法律法规当然应当及时废止。
有关“非公有制经济”的待修改完善的法律，是指那些与当前的“非公有制经济36条”本意相悖的，与宪法修正案内容不相适应的，或者严重不符合宪法修正案要求的法律法规要进行修订，这涉及到《公司法》、《证券法》、《破产法》、《担保法》、《土地管理法》、《城市拆迁管理条例》、《合同法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《票据法》等等。以上法律法规到底影响到“非公有制经济”发展的哪些方面？具体表现在以下方面。
1、在取得法人资格方面。以前，不同所有制经济成份主体，取得法人资格的条件也不同。国有、集体、股份合作制企业按照《国有企业法人登记管理条例》，具有一定的注册资金，就可以取得企业法人资格，核发《企业法人营业执照》；外商独资企业按《外资企业法》的规定也可以取得法人资格，而个体、私营企业，不管是独资还是合伙都不能取得法人资格，这意味着这些主体在生产经营中只能承担无限责任或无限连带责任。如果按照《公司法》的规定，非公有制主体能够取得法人资格，也必须按照《公司法》的规定，其注册资本按照拟设立的公司的不同类别（生产、商品批发、商品零售和科技咨询服务），最少不能低于50万元、50万元、30万元、10万元。这样，对没有资金或者很少资金的非公有制经济主体来说，要取得法人资格是不限制的限制。
2、在企业融资方面。《金融法》、《证券法》等法律、法规禁止私营企业进入资本市场直接融资，不允许上市发行股票，也不允许通过银行发行企业债券，限制了上规模、有发展潜力的私营企业在同等条件下的融资能力，增加了企业资金的使用成本。民营企业向银行贷款，也受到银行贷款条件、额度及担保条件的过分限制。《公司法》、《合伙企业法》还规定，不允许公司向合伙企业投资，或者与自然人组建合伙企业，因此，个体、合伙企业融资更加困难。
3、在申报自营进出口经营权方面。根据《企业所得税暂行条例》，个人独资企业应按33%的税率缴纳企业所得税，同时根据《个人所得税法》，个人独资企业的投资人应从企业的收益中按20%的比例提取个人所得税。这种既收企业所得税又收个人所得税的双重征税制，必然增加个人独资企业的负担，限制个人投资办企业的积极性。
4、在破产保障制度方面。中国民营企业在市场经济环境中，竞争激烈，风险很大，经营亏损、倒闭破产在所难免，但中国的破产保障制度，仅有试行的国有企业《破产法》。另外，在《民事诉讼法》中有关于“企业法人破产还债”的一个程序，缺乏对民营企业的破产保障制度，导致在实践中倒闭破产的民营企业主不顾一切、一走了之的情况时有发生，不仅无法保障民营企业经营者及家庭的基本生活，影响民营企业的正常健康发展，也给社会经济发展带来不稳定因素，最终，债权人的债权难以得到保障。
四、36条将树立反垄断的旗子
一个国家是否需要反垄断法，决定于它的经济体制。如果是一个市场经济体制的国家，以市场机制作为配置资源的根本手段，当生产力发展到企业兼并浪潮风起云涌时，自然形成垄断现象，垄断组织的出现，使市场竞争中的弱势群体——中小企业，被大企业以及企业集团所排挤、掠夺。那么，这个国家为了保护竞争的市场环境，保护中小企业的利益，必然要进行反垄断，制定反垄断法，为所有企业营造一个公平、自由的竞争环境。如果一个国家是以计划机制作为配置资源的根本手段，则必然形成国家垄断，其政府部门会以行政命令式的手段限定行业垄断，对限定的行业限制部分经营者的市场准入。当然，这种情况下，这个国家也就形不成竞争的市场氛围，就不可能进行反垄断，制定反垄断法。看来《反垄断法》是“市场经济宪法”之法。
我国现在是一个市场经济体制的国家，1993年的宪法修正案已经明确了我国的市场经济地位。改革开放以来，我国的经济迅速增长，尤其是近几年来，企业在兼并中向大型化、集团化发展，垄断现象充斥市场。近些年来，外资企业、跨国公司在进入我国市场的情况下，借助我国对其的政策优势，也助推垄断的加剧，这就需要制定反垄断法。然而，我国目前正处于经济体制的过渡期，１０多年前就开始酝酿的《反垄断法》，迄今为止，仍停留在“只闻楼梯响，不见人下来”的阶段。究其根本原因，就在于各界对涉及反垄断的一些原则性和方向性问题一直争执不下。这一现象说明，我国目前还不算是十足的市场经济体制国家，其垄断的性质多为行政性垄断，而不是纯粹的自然性垄断。因此，《反垄断法》的产生也就难以突破。
“非公有制经济36条”的出台，打破了这一尴尬的僵局，允许民营和私营企业可以进入垄断行业、基础设施领域和社会公益性部门乃至国防工业。在金融、电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，非公有制经济主体将成为其中的竞争主体之一。
“36条”的规定，是对我国长期以来行政性行业垄断的突破。全国工商联的新近调查显示，民营企业主要分布在农业、采矿业、制造业、建筑业、商业等１５个行业。从调研数据来看，民营企业主要集中在第二产业（７９％）和商业类第三产业（２０％）。③经过长期的发展，民营企业已经成长出许多在国内国际市场中颇有实力的知名大企业，在新一轮的经济增长中，不少民营企业准备进入，或者已经进入钢铁、汽车、微电子等技术和资金密集型行业，这说明民营企业有调整产业结构、实现产业升级方面的要求。但这方面的进入通道仍然不通畅，很多行业的准入门槛过高，行业限制仍然很大，特别是在铁路、电力、石油、电信、民航等国有垄断行业。众所周知，我国很多所谓的垄断行业，如民航、石油等实际上并不属于自然垄断，而是通过行政命令形成的。一些行业之所以长期对民营企业紧闭大门，主要是因为许多政府部门职能错位，直接参与到某些行业的经营当中，由此导致对这些行业的垄断以维持高额的利税来源。垄断导致进入不充分，有效供应不足，价格向上走，也使一些垄断行业成为经济发展瓶颈，如水、电、收费公路、地铁等行业。显然，这是一种带有浓重行政干预色彩的垄断。而“36条”鼓励和支持民营企业进入垄断行业，也就必然意味着对行政性垄断的突破，为我国的反垄断树起了一面旗子。
五、36条明确了对私人财产的保护
“36条”规定，任何单位和个人不得侵犯非公有制企业的合法财产，不得非法改变非公有制企业财产的权属关系。这一规定明确了对私人财产的保护问题，也结束了私营企业、个体挂靠国有企业、集体企业因财产归宿而发生纠纷的历史。在此之前，尽管宪法已经明确宣示,国家保护公民合法财产的所有权,但由于宪法对保护公共财产的宣示要强烈得多(宪法第一章第十二条规定,社会主义公共财产神圣不可侵犯,国家保护社会主义公共财产,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财产),这种区别性的宣示可能被理解为区别性的政策,所以仍然有必要在法律和相关文件中进一步强调对私人财产的保护。旧话说，大河有水小河满，大河无水小河干。这种观念是说，国家富有了，人民才有饭吃，所以保护公有财产是每个公民的神圣职责。其实这种观念现在应该倒过来理解，小河有水大河满，小河无水大河干。因为，溪流成河，百川归海。人民富裕了，国家就更加强大了，如果一个国家没有民间的财富积累，再怎么富也富不起来。因此，保护私有财产的政策是英明之举。“36条”在我国社会长期对财产保护观念不清的情况下，明前了对私有财产的保护问题，这不但是财产明晰的一大进步，而且是对“非公有制经济”存续、发展的实质意义上的保护。
以上是笔者对“非公有制经济36条”法律意义的解读，有不妥之处，敬请指正。
注：①人大财经委经济室主任李鲁阳在“全球财经观察”网上对36条出台的评说
②中国网
③《中国民营企业发展报告》蓝皮书。河南日报2005/7/1 第4版

——河南财经学院法学系 任兰英

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